al fisco, se ha determinado que aquellos tienen los siguientes límites de cara al principio de proporcionalidad: 1) no pueden desconocer el mínimo vital, 2) en el juicio de ponderación el juez debe examinar si el sistema tributario con el impuesto cuestionado debidamente incluido resultará afectado en cuanto a su progresividad sistémica, y 3) debe definirse si la norma, como instrumento fiscal, es razonable139.
De la misma manera, la Corte se ha pronunciado en varias oportunidades sobre el alcance del principio de progresividad en relación con distintos tributos: el IVA140; el impuesto excepcional al patrimonio en estado de emergencia, cuya sentencia concluyó que los hechos generadores deben respetar el principio de progresividad tributaria141, y finalmente las tasas142.
En lo que tiene que ver con el alcance del principio de equidad basta reseñar que se desarrolla en tres escenarios. En primer lugar se concibe como una manifestación del derecho fundamental a la igualdad, que prohíbe tratamientos diferenciados injustificados en el escenario tributario y sirve así de guía para ponderar la distribución de cargas y beneficios de los contribuyentes. Uno de los principales criterios en este sentido, que no el único, es la capacidad económica de aquellos, por lo cual cargas o beneficios inequitativos, sin la debida justificación, serán inconstitucionales143.
En segundo término, otra óptica del principio de equidad dispone que su reconocimiento demanda que los tributos sean generales e iguales cuando las condiciones de obtención de la renta sean similares y se disfrute efectiva o potencialmente de los bienes públicos derivados144.
En tercer y último lugar se esgrime la estrecha relación del principio de equidad con el de proporcionalidad en el ámbito de las sanciones tributarias. El asunto tiene dos aristas. De una parte, la equidad es la materialización en el ámbito tributario de la igualdad como principio fundante de un Estado social de derecho; de otra, los montos de las deudas a cargo de los contribuyentes deben satisfacer este principio no solo en su tasación, sino en su actualización mientras se mantenga insoluta la deuda145.
Finalmente, en el análisis de constitucionalidad del tributo se insiste en la concurrencia de los principios de equidad y proporcionalidad en distintos ámbitos. Así acaeció ante la crisis hipotecaria y bancaria de 1998, a propósito de la cual se dictaron algunas normas tendientes a resolver la situación de los sectores financiero y cooperativo y a aliviar la situación de los deudores de créditos de vivienda y de los ahorradores de las entidades en liquidación. Con tal fin se crearon algunos impuestos, como el conocido dos por mil. En ese escenario la Corte tuvo la oportunidad de exponer algunas consideraciones sobre los principios de progresividad y equidad146.
3.4.2.4. Principio de eficiencia
Este principio puede ser observado desde tres perspectivas distintas. De una parte, partiendo de su enunciado más elemental: el cometido de lograr el mayor recaudo de tributos con el menor costo de operación. En segundo lugar, como guía del legislador para conseguir que la imposición acarree el menor costo social para el contribuyente en el cumplimiento de su deber fiscal, esto es, en los gastos para efectuar el pago del tributo147. En tercer lugar, enfocado directamente en el impuesto desde dos ópticas: por un lado, considerando su eficiencia en el sentido de que genere pocas distorsiones económicas y permita obtener la mayor cantidad de recursos al menor costo posible –en el primer caso se atiende el impacto general que produce una carga fiscal sobre el escenario económico mientras que en el último se aprecian los resultados de la carga fiscal en cuestión–; por otro, refiriendo a su recaudo, al medir qué tantos recursos logra percibir la administración bajo las normas vigentes148.
Debe precisarse que la sola creación de los impuestos no garantiza per se el cumplimiento de la carga encomendada a los contribuyentes y mucho menos su colecta efectiva. Por esta razón los sistemas de control que tiendan a evitar la evasión o elusión son mecanismos útiles para alcanzar la satisfacción del principio de eficiencia tributaria149.
A efectos de lograr una mejor comprensión del ámbito práctico en el cual se despliega este principio se hace oportuno reseñar dos ejemplos de cómo la Corte Constitucional le ha dado plena aplicación. El primero se encuadra en una demanda contra la Ley 6 de junio 30 de 1992, por medio de la cual se expidieron normas de carácter tributario. Uno de los preceptos demandados pretendía gravar con IVA del 45 % la comercialización de aerodinos. La Corte hizo expresa referencia a este principio en los siguientes términos:
En cuanto se refiere al principio de eficiencia, que atiende fundamentalmente a los objetivos de interés general que busca la tributación y que consiste en concebir el sistema normativo pertinente en medio idóneo para que los impuestos cumplan su cometido esencial con los menores esfuerzos y los mayores rendimientos, se realiza plenamente en el caso sub examine, pues si algo garantiza la normatividad acusada es una eficaz percepción de tributos por parte del Estado mediante el mayor gravamen impuesto a quienes pueden tributar en mayor proporción, con el consiguiente beneficio para la prosperidad general. La propiedad –debe recordarse– es una función social que implica obligaciones (artículo 58 de la Constitución).150
El segundo ejemplo se remonta a la demanda presentada contra algunas disposiciones que regulaban el cobro anticipado de ciertos impuestos, específicamente el de retención en la fuente, dada su posible confrontación con el texto constitucional al argumentarse que se exigía su pago sin que se hubiere causado151.
A efectos de abordar el estudio del principio de eficiencia tributaria, la Corte empieza por señalar que este cuenta con diversos componentes y acto seguido recuerda dos de los “viejos principios de la hacienda pública formulados ya por Adam Smith”: el de economía de los tributos, en virtud del cual el Estado debe recaudar los impuestos con el menor costo administrativo posible, y el de comodidad, según el cual toda contribución debe ser recaudada en la época y forma que más convenga al contribuyente152.
A partir de tales enunciados se presentan algunas consideraciones sobre la importancia del principio de eficiencia en el recaudo de los tributos, de tal suerte que existan mecanismos eficaces contra la evasión y elusión tributarias153. Seguidamente se concluye que los modos de extinción anticipada de la obligación fiscal armonizan con la esencia del principio de eficiencia consagrado en la Constitución: “En tales circunstancias, la Corte considera que estos mecanismos de extinción anticipada de la obligación tributaria –como las retenciones y los anticipos– encuentran amplio sustento en el principio de eficiencia tributaria”154.
Finalmente, otros eventos ante los cuales la Corte se ha pronunciado sobre el principio de eficiencia fueron los siguientes: 1) en cuanto a su competencia como tribunal de cierre en materia constitucional para pronunciarse a propósito del análisis de exequibilidad del impuesto de degüello155; 2) sobre la ya referida ley de saneamiento aduanero156; 3) sobre la necesidad de crear tributos de fácil recaudación al no justificarse que el costo de administración y cobro sea superior al ingreso efectivamente obtenido157 y 4) sobre la armonía entre el principio de eficiencia y el de equidad158; entre otros159.
3.4.3. Planes de desarrollo
Inicialmente se hará alusión a tres artículos (339, 341 y 342) del capítulo II del título XII de la Constitución que, en criterio de quien suscribe las cursantes líneas, resultan de vital relevancia a efectos de comprender cabalmente el contenido del capítulo constitucional titulado “De los planes de desarrollo”, porque explican cuál es su contenido y diferencian entre la Ley del Plan Nacional de Desarrollo (LPND) y la Ley Orgánica de Planeación (LOP). Una vez se haga mención a cada artículo se presentarán algunas aclaraciones conceptuales a efectos de evitar confusiones terminológicas, y seguidamente se efectuarán los correspondientes análisis constitucional y legislativo a que haya lugar, siempre bajo el foco de la jurisprudencia constitucional.
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