un importante número de pronunciamientos desde distintas perspectivas acerca de la definición, el contenido, los alcances y el trámite del PND. Asimismo, lo ha considerado en sus estrechas conexiones con la salud, la libre competencia, el equilibrio financiero y otros importantes escenarios relacionados165.
Atendida la anterior línea jurisprudencial y los preceptos constitucionales y legales pertinentes se pasa a enumerar algunos comentarios que permiten dilucidar con claridad el alcance del capítulo constitucional que ahora concita nuestra atención.
1. Preliminarmente se hace necesario retomar las consideraciones relativas a definición, contenido e importancia de la función de planeación que ha ofrecido el tribunal de cierre en materia constitucional. Para tal cometido ha de reséñarse en primer término la siguiente definición de la LPND:
La Ley del Plan es una propuesta política referente a ciertas metas que, en un proceso participativo y de concertación, se ha estimado necesario alcanzar, propuesta que viene acompañada de estrategias concretas a través de las cuales pretende lograrse el cumplimiento de esos objetivos.166
En segundo lugar,
en lo que refiere al contenido de la ley cuatrienal del Plan Nacional de Desarrollo, la Corte ha puesto de presente que, por su misma naturaleza, ella tiene un contenido diverso y multitemático […]. Sin embargo, los proyectos de inversión, programas, normas o cualesquiera otras disposiciones que se incorporen al Plan de Inversiones, deben necesariamente guardar una relación de conexidad directa con uno o más de los objetivos propuestos en la parte general del plan, so pena de resultar inadmisibles.167
En tercer término la Corte adujo que
la actuación macroeconómica del Estado […] necesita de pautas generales, que tomen en consideración las necesidades y posibilidades de las regiones, departamentos y municipios, así como de las exigencias sectoriales. Estas pautas serán las consignadas en el Plan Nacional de Desarrollo que es la expresión suprema de la función de planeación.168
2. En relación con la naturaleza del PND se torna necesario extraer de las consideraciones de la Corte Constitucional tres ideas. En primera instancia ha de considerarse que el modelo de Estado social de derecho propuesto por la Carta de 1991 implica que las políticas administrativas deben estar orientadas a la satisfacción de necesidades básicas del conglomerado social. Así, el concepto de planificación económica debe atender a esa orientación pues es piedra angular del concepto de función pública, en el sentido de que se concibe como el elemento más importante del manejo económico público.
En segundo lugar, debe señalarse que la planificación no es un concepto novedoso de la Constitución de 1991 pues se relaciona con el Estado de bienestar, cuyo origen se remonta a los prolegómenos del siglo xx. De este modo, la satisfacción de demandas sociales como la salud, el trabajo, los servicios públicos, etc., ha sido una preocupación constante del establecimiento, que vino a potencializarse con la entrada en vigencia de nuestra actual Constitución, cuyo art. 366 perentoriamente reza:
El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.
Finalmente, no obstante la importancia de la participación concurrente de las ramas Ejecutiva, Legislativa y Judicial en la regulación del trámite del plan por expreso mandato constitucional del art. 341, que entre otras cosas señala la participación activa del Consejo Superior de la Judicatura en el asunto, el poder Ejecutivo ostenta especial preponderancia en ese sentido. En efecto, este último no solamente cuenta con la iniciativa y capacidad para elaborarlo, sino que puede excepcionalmente adoptarlo mediante decreto con fuerza de ley si el Congreso no lo aprueba en el término de tres meses contados a partir de su presentación169.
3. En lo que tiene que ver con la prelación de la LPND es imperativo recordar los siguientes apartes:
Es cierto que esta ley del Plan es del género de las orgánicas, pero, en estricto sentido, es de una especie superior; por ello es supraorgánica, por cuanto, por mandato constitucional, tiene prelación sobre las demás leyes –incluso las orgánicas–.170
En idéntico sentido, en posterior pronunciamiento se hizo la siguiente referencia a los límites de dicha prelación legislativa:
Desde luego, la obligatoriedad de la Ley del Plan no puede entenderse en términos absolutos, en cuya virtud se congelen las partidas y recursos aprobados e incorporados en ella, pues los cálculos efectuados en su momento pueden resultar inexactos con el transcurso del tiempo, lo cual hace necesaria su adaptación por el legislador a las reales circunstancias que surjan en los respectivos periodos anuales, por la cual la Carta autoriza que en los presupuestos se aumenten o disminuyan tales rubros, desde luego –considera la Corte– en términos razonables que no impliquen la desfiguración o eliminación del sentido fundamental de los planes adoptados.171
En lo que guarda relación con su alcance a la luz de los demás principios y valores de la Constitución se señaló que
la Corte considera que el contenido del Plan de Desarrollo no puede ser establecido interpretando de manera aislada y con una óptica puramente económica esa disposición […], sino que su alcance debe ser determinado a la luz de los principios y valores de la Carta, y en consonancia con las otras normas constitucionales relativas a la planeación.172
Finalmente, ha de concluirse que la LPND ostenta un importante lugar en el conocido bloque de constitucionalidad, entendido en sentido estricto, no solo por ser ley orgánica, sino por la expresa prelación que le otorga la propia Carta de Derechos173.
4. En lo que tiene que ver con la LOP debe rememorarse que se encuentra plasmada en la Ley 152 de 1994, que a su vez se divide en doce acápites, a saber: 1) principios generales; 2) Plan Nacional de Desarrollo; 3) autoridades e instancias nacionales de planeación; 4) procedimiento para la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo; 5) aprobación del plan; 6) ejecución del plan; 7) evaluación del plan; 8) planes de desarrollo de las entidades territoriales; 8) autoridades e instancias territoriales de planeación; 10) procedimientos para los planes territoriales de desarrollo; 11) planeación regional; 12) disposiciones generales.
Dados los anteriores acápites, y atendiendo de una parte a la línea argumentativa propuesta y de otra, a la traza de constitucionalidad señalada en precedencia, resulta oportuno resaltar lo siguiente:
i. El propósito de la ley es establecer los procedimientos y mecanismos para la elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control de los planes de desarrollo, así como la regulación de los demás aspectos contemplados en la Constitución Política.
ii. Los principios generales que rigen las actuaciones de las autoridades nacionales, regionales y territoriales en materia de planeación son los siguientes, de acuerdo con el art. 3 de la LOP:
a. Autonomía. La Nación y las entidades territoriales ejercerán libremente sus funciones en materia de planificación con estricta sujeción a las atribuciones que a cada una de ellas se le haya específicamente asignado en la Constitución y la ley.
b. Ordenación de competencias. En el contenido de los planes de desarrollo se tendrán en cuenta, para efectos del ejercicio de las respectivas competencias, la observancia de los criterios de concurrencia, complementariedad y subsidiariedad.
c. Coordinación. Las autoridades
