y municipios, y participarán en la preparación de los presupuestos de estos últimos en los términos que señale la ley [y que] en todo caso, el organismo nacional de planeación, de manera selectiva, podrá ejercer dicha evaluación sobre cualquier entidad territorial.
Debe precisarse que toda la estructura planteada para la elaboración y ejecución del PND es replicada en el plano territorial en virtud de dos normas. La primera es el art. 300 constitucional sobre funciones de las asambleas departamentales, el cual señala que por medio de ordenanzas le corresponde, entre otras funciones,
expedir las disposiciones relacionadas con la planeación, el desarrollo económico y social, el apoyo financiero y crediticio a los municipios, el turismo, el transporte, el ambiente, las obras públicas, las vías de comunicación y el desarrollo de sus zonas de frontera.
La segunda es el art. 313 constitucional, según el cual corresponde a los concejos municipales, entre otras funciones, “adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social de obras públicas”.
3.4.4. Del presupuesto
3.4.4.1. Introducción
La palabra presupuesto está formada del prefijo pre- (“antes”) y el término supuesto (“hipótesis”, algo creído o dado por cierto). Etimológicamente este último concepto, por su parte, viene del latín suppositus, formada de sub- (abajo) y positus (puesto), de modo que traduciría “puesto abajo” o “lo que se lleva debajo. Por lo tanto, presupuesto debería entenderse como “el supuesto previsto”174.
En el sector privado es usual que empresas, sociedades o las mismas personas naturales elaboren presupuestos como métodos de planeación de actividades a realizar, inversiones a ejecutar o metas a cumplir en periodos venideros, generalmente anualidades. Tales mecanismos resultan de enorme utilidad para tasar costos, identificar fallas, proyectar ganancias e inclusive medir la gestión de los gerentes. Pues bien, esta lógica presupuestal no es ajena al sector público, pero se debe matizar que el presupuesto no es un concepto estático sino dinámico, bajo cuya cualidad debe ser analizado.
Para dilucidar con relativa claridad el alcance del sistema presupuestal colombiano se hace necesario abordar su análisis desde dos perspectivas. La primera es la legislativa, en atención a que existen normas expedidas por el Congreso de la República que ofrecen definiciones y trazan principios indispensables para un mejor entendimiento de la materia objeto de examen. La segunda es la óptica constitucional, para lo cual se analizarán los preceptos del texto superior de la mano de los principales pronunciamientos que sobre el particular ha dictado la Corte Constitucional.
3.4.4.2. Perspectiva legislativa
Rememórese inicialmente que el antecedente legislativo más inmediato previo a la Constitución de 1991 es la Ley 38 de 1989, que se conoció como Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP) y se dictó al abrigo del art. 210 de la Constitución Política de 1886. Luego de entrar en vigencia la Carta de 1991 se expidieron la Ley 179 de 1994, por medio de la cual se introdujeron algunas modificaciones a la ley de 1989 –lógicamente con la actualización de los postulados introducidos por la novel Constitución–, y la Ley 225 de 1995, modificatoria de la Ley Orgánica del Presupuesto (LOP), que en su artículo 24 autorizó al Gobierno nacional para compilar, sin cambiar redacción ni contenido, las tres normatividades a las cuales se ha aludido precisando que tal compilación sería el nuevo EOP175.
Con base en tal facultad el presidente de la República dictó el Decreto 111 de 1996, hoy vigente EOP, que a la fecha ha contado con tres reformas principalmente: 1) mediante la Ley 819 de 2003, por la cual se dictaron normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal, que fuera conocida como Ley de Responsabilidad Fiscal176; 2) mediante la Ley 1530 de 2012, por la cual se reguló la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías, y finalmente, 3) mediante el Decreto 2712 de 2014, por el cual se reglamentaron parcialmente algunos artículos del EOP.
Interesa destacar que el Decreto 111 de 1996 se subdivide en bloques normativos que tratan los siguientes acápites: a) sistema presupuestal; b) principios del sistema presupuestal; c) Consejo Superior de Política Fiscal (Confis); d) presupuesto de rentas y recursos de capital; e) presupuesto de gastos o ley de apropiaciones; f) preparación del proyecto de presupuesto general de la Nación; g) preparación del proyecto de presupuesto al Congreso; h) estudio del proyecto de presupuesto general de la Nación por el Congreso; i) repetición del presupuesto; j) liquidación del presupuesto; k) ejecución del presupuesto; l) control político y el seguimiento financiero; m) empresas industriales y comerciales del Estado; n) tesoro nacional e inversiones; ñ) entidades territoriales; o) capacidad de contratación, ordenación del gasto y autonomía presupuestal; p) responsabilidades fiscales y q) disposiciones varias.
Atendiendo a la línea argumentativa que se acaba de proponer corresponde en este instante llamar la atención sobre los siguientes aspectos:
1. De acuerdo con el art. 11 el presupuesto general de la Nación (PGN) se compone de tres partes:
a. El presupuesto de rentas[, que] contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación, de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional.
b. El presupuesto de gastos o ley de apropiaciones[, que] incluirá las apropiaciones para la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos administrativos, los establecimientos públicos y la Policía Nacional, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos.
c. Disposiciones generales[, apartado que] corresponde a las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan.
2. De cara a los principios del sistema presupuestal los arts. 12 a 21 señalan los que a continuación se enumeran. Debe precisarse que existe profusa jurisprudencia que los ha desarrollado177:
a. Planificación. En virtud del cual el PGN deberá guardar concordancia con los contenidos del PND, el Plan Nacional de Inversiones (PNI), el Plan Financiero (PF) y el Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI).
b. Anualidad. Refiere que el año fiscal inicia el 1 de enero y finaliza el 31 de diciembre de cada año. Por ello, luego del 31 de diciembre “no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha”.
c. Universalidad. Precisa que el presupuesto contendrá todos los gastos públicos que se pretendan realizar durante la correspondiente vigencia fiscal. Por consiguiente, “ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos, erogaciones con cargo al tesoro o transferir crédito alguno, que no figuren en el presupuesto”.
d. Unidad de caja. Señala que “con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el presupuesto general de la Nación”. La jurisprudencia ha desarrollado este precepto precisando que “la totalidad de los ingresos públicos deben ingresar sin previa destinación a un fondo común, desde donde se asignan a la financiación del gasto público”178.
e. Programación integral. Alude a que
