Corte Constitucional se ha referido a la Contaduría General, de una parte, reafirmando su independencia en relación con la función de control fiscal asignada a la Contraloría General de la República al precisar:
Así entonces, esta institución refleja la voluntad del constituyente de separar la actividad de llevar la contabilidad general de la Nación, como una función pública de carácter administrativo a cargo de un órgano de la Rama Ejecutiva del Poder Público, del ejercicio del control fiscal, a cargo de la Contraloría General de la República.195
Y, de otra parte, lo ha hecho para destacar la importancia de ostentar un régimen sólido, ordenado y debidamente regulado de normas de contabilidad pública:
El contador general, dará un manejo integrado a la contabilidad pública, consolidando la contabilidad general de la Nación con las contabilidades de las entidades descentralizadas territorialmente y de las descentralizadas por servicios. El ejercicio de esta competencia apunta a lograr la unificación del lenguaje contable público. Como en el caso del contralor general en lo que hace a la armonización de los sistemas de control fiscal, el contador general extenderá su labor unificadora y uniformadora a toda la contabilidad. Además, al consolidar la contabilidad general de la Nación con aquellas de las entidades descentralizadas, sea territorialmente o por servicios, está asegurándose la coherencia de todo el sistema contable de las entidades públicas.196
En cuanto a la contabilidad financiera y la ejecución presupuestal indicó:
La contabilidad financiera es aquella relativa al registro e información de los ingresos, gastos, activos y pasivos de las distintas entidades públicas no sólo del orden nacional, sino también territorial y de las entidades descentralizadas por servicios, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan […] La contabilidad de la ejecución del presupuesto, comprende el registro de la ejecución de los ingresos y los gastos que afectan la cuentas del tesoro nacional, incluidos los reconocimientos, recaudos y ordenaciones de gastos y de pagos. Como también la totalidad de los saldos, flujos y movimientos del efectivo, de los derechos y obligaciones corrientes y de los ingresos y gastos devengados como consecuencia de la ejecución presupuestal.197
7. El art. 351 constitucional ratifica la iniciativa gubernamental precisando principalmente que “el Congreso no podrá aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuestas por el Gobierno ni incluir una nueva”, salvo con aval del correspondiente ministro del ramo, y que paralelamente se podrán eliminar partidas de gastos, excepto las que versen sobre el servicio de la deuda pública, obligaciones contractuales del Estado, atención de servicios ordinarios de administración e inversiones autorizadas en el PND. El art. 352 establece que además de lo señalado en la Constitución la LOP
regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.
El art. 353 contempla que “los principios y las disposiciones establecidas en este título constitucional se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto”. Finalmente, el artículo 355 declara perentoriamente que
ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado. [Y que] el Gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal podrá, con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el plan nacional y los planes seccionales de desarrollo.
8. Es de advertir finalmente que en el capítulo constitucional aquí analizado se distingue la LOP (art. 352) de la LAP, (art. 356), ante lo cual ya la Corte Constitucional demarcó un importante precedente indicando lo siguiente:
Mientras que la Ley Orgánica regula el proceso presupuestal como tal, esto es, establece la manera como se prepara, aprueba, modifica y ejecuta el presupuesto, el contenido propio de las leyes anuales de presupuesto es diverso, pues a estas corresponde estimar los ingresos y autorizar los gastos del periodo fiscal respectivo.198
3.4.5. El concepto de ingresos: ingresos corrientes y recursos de capital
Lo primero que debe señalarse es que en el sector público, al igual que en el ámbito privado, los ingresos, desde una óptica contable genérica, pueden ser clasificados en ordinarios y extraordinarios. Los primeros son aquellos que de forma regular ingresan a las arcas estatales, por ejemplo los impuestos, las tasas, los ingresos parafiscales y las rentas de dominio público. Los segundos, por su parte, son aquellos que se recaudan de manera esporádica, ocasional o no regular, como los empréstitos, los bienes obtenidos mediante acción de extinción de dominio, las donaciones, etcétera199.
Ahora bien, tras un barrido por la Constitución se halla que no existe clasificación puntual en ese sentido. No obstante, en la lectura de algunas de sus disposiciones junto con la jurisprudencia constitucional sí es posible identificar algunas categorizaciones de los ingresos, que luego de explicadas permitirán comprender con mayor claridad tanto el desarrollo constitucional como el legislativo del asunto.
En primer término, se tiene que la regularidad del ingreso resulta ser un criterio distintivo que la jurisprudencia de la Corte Constitucional, desde sus prolegómenos, pretendió asentar como parámetro de clasificación. A continuación se transcriben los apartes pertinentes que autorizan tal aserto:
De igual modo, de la propia Carta se deduce que la clasificación de la renta se elabora atendiendo especialmente la regularidad del ingreso. Por esa razón, se denominan ingresos corrientes a las rentas o recursos de que dispone o puede disponer regularmente el Estado para atender los gastos que demandan la ejecución de sus cometidos, y, a su vez, tales rentas se subclasifican como ingresos tributarios y no tributarios.
A renglón seguido se recalca: “Son por el contrario, ingresos de capital, aquellas rentas que el Estado obtiene eventualmente cuando es necesario compensar faltantes para asumir gastos en la ejecución de programas y proyectos que se consideran inaplazables”200.
En ulterior jurisprudencia, al abordar el concepto de regularidad en la definición de ingreso corriente la Corte hubo de matizar su apreciación inicial en los siguientes términos:
Coinciden la jurisprudencia y la doctrina en acoger el concepto de regularidad como elemento característico, no esencial, pues admite excepciones, de los ingresos corrientes, los cuales distinguen de los ingresos de capital, que al contrario se caracterizan por su eventualidad. Tal distinción cobra significativa importancia en la estructura fiscal que definió el constituyente de 1991, pues de los primeros deben participar las entidades territoriales, a través del situado fiscal y la participación de los municipios, y con ellos financiar programas y proyectos de inversión social, los cuales cubren y atienden necesidades de carácter recurrente, que exigen una inversión constante y progresiva. Entre ellos ocupan lugar de prevalencia los de educación y salud.201
Posteriormente la misma Corte habría de considerar que de acuerdo con su línea argumentativa los ingresos corrientes en efecto demandan una relativa estabilidad, es decir, ostentan vocación de permanencia y además, al poder ser predichos con alto grado de certeza, pueden limitar los gastos ordinarios del Estado. Por otro lado, en cuanto a los recursos de capital se reiteró que los constituyen aquellos fondos que entran al erario de manera esporádica, pero no porque hagan parte de un rubro extraño sino porque su cuantía es indeterminada, circunstancia
