y las asignaciones provenientes del Fondo Nacional de Regalías. […] Ordenar que la ejecución de los proyectos financiados con asignaciones del fondo se adelante por otras entidades públicas, cuando la entidad territorial beneficiaria de dichas asignaciones […] esté ejecutando los proyectos en forma irresponsable o negligente sin darle cumplimiento a los términos y condiciones establecidos en el acto de aprobación de asignaciones. […] Establecer sistemas de control de ejecución de los proyectos. […] Designar para los casos de proyectos regionales de inversión, al ejecutor del proyecto en concordancia con los entes territoriales. […] Distribuir las participaciones en regalías y compensaciones que correspondan a los municipios portuarios, marítimos y fluviales utilizados de manera ordinaria en el cargue y descargue de recursos naturales no renovables o productos derivados de los recursos naturales no renovables; y a los que se encuentren bajo su radio de influencia, […] Aprobar el proyecto de presupuesto anual del Fondo Nacional de Regalías[, cuyos] gastos de funcionamiento no podrán exceder el cero punto cinco por ciento (0,5 %) anual de los ingresos propios del fondo. […] Crear un comité técnico constituido por cinco expertos de reconocida experiencia en evaluación de proyectos […] para periodos de cinco (5) años, [de] dedicación exclusiva, [que tendrán] como objetivo garantizar mediante el análisis y estudio técnico la calidad de los proyectos de inversión que busquen financiarse con recursos del fondo.
Vale la pena aclarar que los recursos cuya explotación genera el pago de regalías, de acuerdo con esta ley, son los siguientes: hidrocarburos, carbón, níquel, hierro, cobre, oro, plata, platino, sal, minerales radiactivos y minerales metálicos y no metálicos, esmeraldas y otras piedras preciosas. En cada caso la ley asignó el monto de la regalía, que corresponde a un porcentaje del valor de la producción en lo que se conoce como “boca o borde de mina o pozo”, según corresponda. De la misma manera se precisó la distribución de estas regalías entre los departamentos y municipios en cuyos territorios se adelantaban las explotaciones, así como la participación en aquellas de los municipios portuarios en los cuales se hacía cargue y descargue de embarcaciones con dichos recursos o sus derivados.
Posteriormente se dictó la Ley 756 de 2002, por medio de la cual se modificó la Ley 141 de 1994, que estableció criterios de distribución de regalías e introdujo algunos cambios a la estructura del sistema. En su art. 1 se precisó que
el Fondo Nacional de Regalías tendrá personería jurídica propia, estará adscrito al Departamento Nacional de Planeación y sus recursos serán destinados, de conformidad con el artículo 361 de la Constitución Nacional, a la promoción de la minería, la preservación del medio ambiente y la financiación de proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales.
Se indicó además que los recursos del fondo “son propiedad exclusiva de las entidades territoriales y seguirán siendo recaudados y administrados por la Dirección General del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público”. Más adelante, en desarrollo del articulado, se determinaron con precisión los porcentajes a repartir entre los distintos municipios y áreas objeto de inversión215.
La Comisión Nacional de Regalías fue suprimida y liquidada mediante el Decreto 149 del 21 de enero de 2004, y posteriormente mediante el Decreto 195 del 29 de diciembre del mismo año, art. 52, se determinó que todas las referencias que se hicieren en distintas disposiciones legales vigentes sobre “la Comisión Nacional de Regalías se entenderán referidas, en lo pertinente, al Departamento Nacional de Planeación”, entidad que asumiría desde entonces las competencias y funciones de la ya extinta comisión.
En desarrollo de tan dinámico proceso normativo, en el cual tanto el legislador como el Gobierno nacional introdujeron sendas modificaciones al Sistema de Regalías, la Corte Constitucional hubo de proferir profusa jurisprudencia que determinó la cobertura de este sistema precisando aspectos tan relevantes como, entre otros, alcance de las potestades legislativas, definición, naturaleza y diferencias con impuestos y compensaciones.
3.4.6.2. Análisis jurisprudencial
La jurisprudencia ha enfatizado en que la Constitución Política se limitó a señalar que la explotación de un recurso natural no renovable causa a favor del Estado una contraprestación económica a título de regalía (art. 360). Sin embargo, la Constitución no fijó directamente los criterios para determinar cuál debe ser el valor de esas regalías. Por ello, en numerosas sentencias debió matizar la amplia libertad de la que goza el legislador para fijar su monto y determinar los derechos de participación de las entidades territoriales216.
Para empezar, la Corte ha ofrecido la siguiente definición:
La regalía es, en términos comunes, un privilegio, prerrogativa, preeminencia o la facultad privativa del soberano y […] en términos jurídicos, la regalía es una contraprestación económica que percibe el Estado y que está a cargo de las personas a quienes se otorga el derecho a explorar o explotar recursos naturales no renovables; esa contraprestación consiste en un porcentaje sobre el producto bruto explotado que el Estado exige como propietario de los recursos naturales no renovables, bien directamente o a través de las empresas industriales o comerciales del Estado, titulares de los aportes donde se encuentran las minas en producción.217
En lo que tiene que ver con la naturaleza jurídica de las regalías la Corte ha precisado los siguientes argumentos:
Esta Corporación ha calificado la naturaleza jurídica de las regalías como una contraprestación económica que recibe la Nación por la explotación de un recurso natural no renovable, que se extingue con el tiempo y que debe generar por ello beneficios sustitutivos, los cuales pueden ser administrados directamente por la Nación o a través de las empresas industriales o comerciales del Estado, titulares de los aportes donde se encuentren las minas. Por lo tanto, las regalías constituyen un beneficio económico para la Nación y los entes territoriales, como quiera que con tales ingresos fiscales se atienden objetivos sociales y diversos cometidos estatales.218
Ahora bien, dado que la naturaleza misma de la regalía puede generar controversias conceptuales en cuanto a la relación que guardaría con los impuestos, las compensaciones y las participaciones, distinta jurisprudencia ha demarcado cada uno de estos conceptos. Inicialmente se tiene la diferencia entre la regalía y el impuesto, sobre la cual debe destacarse que aun cuando aquella tiene la condición de ingreso público, no tienen naturaleza tributaria porque no es imposición estatal sino contraprestación por la explotación de los recursos:
Las regalías están representadas por aquello que el Estado recibe por conceder un derecho a explotar los recursos naturales no renovables de los cuales es titular, debido a que estos recursos existen en cantidad limitada. En cambio, los impuestos son cargas económicas que se imponen a los particulares con el fin de financiar los gastos generales del Estado, por lo cual estas obligaciones surgen del poder impositivo del Estado. En ese orden de ideas, las regalías son ingresos públicos, pero no tienen naturaleza tributaria, pues no son imposiciones del Estado sino contraprestaciones que el particular debe pagar por la obtención de un derecho, a saber, la posibilidad de explotar un recurso natural no renovable. En ese orden de ideas, la relación entre el Estado y el particular es diversa, pues en un caso la persona voluntariamente decide pagar la regalía para obtener un derecho de explotación, mientras que las personas no pueden sustraerse al pago del tributo, si se cumple el hecho impositivo previsto por la ley. De otro lado, los impuestos y las regalías se diferencian también por cuanto los primeros constituyen una facultad que ejerce en forma libre el Legislador, mientras que las segundas implican una obligación constitucional para el mismo.219
En concordancia con lo anterior, también cabe distinguir las regalías de las compensaciones pues, como se precisó, mientras aquellas son la contraprestación por la explotación de los recursos naturales no renovables, las últimas, aunque también son una
