necesarios para su ejecución y operación de conformidad” con la normatividad pertinente.
f. Especialización. Indica que las apropiaciones “deben referirse en cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas”.
g. Inembargabilidad. Advierte que “son inembargables las rentas incorporadas en el presupuesto general de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman”.
h. Coherencia macroeconómica. Refiere que “el presupuesto debe ser compatible con las metas macroeconómicas fijadas por el gobierno en coordinación con la Junta Directiva del Banco de la República”.
i. Homeóstasis presupuestal. Según el cual “el crecimiento real del presupuesto de rentas, incluida la totalidad de los créditos adicionales de cualquier naturaleza, deberán guardar congruencia con el crecimiento de la economía, de tal manera que no genere desequilibrio económico”. En cuanto al alcance de este principio ha referido la Corte Constitucional:
Se trata entonces de que se eviten excesos en la estimación de los ingresos, que puedan dar lugar a un déficit estructural, [pues] al no corresponder dicha estimación con la realidad de la actividad económica que permit[e] la generación de esos ingresos se [puede producir] un desfase de tal magnitud que altere los grandes equilibrios que sirven de sustento al sistema económico. Ello no significa, empero, que deban siempre necesariamente coincidir el crecimiento real del presupuesto de rentas y el crecimiento de la economía. En esas circunstancias lo que debe examinarse es la coherencia macroeconómica desde una perspectiva a largo plazo.179
3. En cuanto a la cobertura del estatuto (art. 3) se advierte que incluye dos niveles. El primero corresponde al PGN, “compuesto por los presupuestos de los establecimientos públicos del orden nacional y el presupuesto nacional”. Este último incluye “las ramas legislativa y judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la organización electoral y la Rama Ejecutiva del nivel nacional con excepción de las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta”. El segundo nivel
incluye la fijación de metas financieras a todo el sector público y la distribución de los excedentes financieros de las empresas industriales y comerciales del Estado [y] de las sociedades de economía mixta con régimen de aquellas, sin perjuicio de la autonomía que la Constitución y la ley les otorga.180
4. Seguidamente (art. 4) se indica que
para efectos presupuestales, [a] todas las personas jurídicas públicas del orden nacional, cuyo patrimonio esté constituido por fondos públicos y [que] no sean empresas industriales y comerciales del Estado o sociedades de economía mixta o asimiladas a estas por la ley de la República, se les aplicarán las disposiciones que rigen los establecimientos públicos del orden nacional.
A renglón seguido (art. 5) se establece que las empresas de servicios públicos domiciliarios de cuyo capital la Nación o sus entidades descentralizadas posean el 90 % o más y las empresas sociales del Estado se sujetarán al régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado.
5. Por último, se precisa el contenido del sistema presupuestal aduciendo que está constituido por:
a. Un plan financiero, que
es un instrumento de planificación [y] gestión financiera del sector público que tiene como base las operaciones efectivas de las entidades cuyo efecto cambiario, monetario y fiscal sea de tal magnitud que amerite incluirlas en el plan[. Tomará] en consideración las previsiones de ingresos, gastos, déficit y su financiación compatibles con el Programa Anual de Caja y las políticas cambiaria y monetaria.
b. Un plan operativo anual de inversiones
que señalará los proyectos de inversión clasificados por sectores, órganos y programas. Este plan guardará concordancia con el plan nacional de inversiones. El Departamento Nacional de Planeación preparará un informe regional y departamental del presupuesto de inversión para discusión en las comisiones económicas de Senado y Cámara de Representantes.
iii. El presupuesto anual (general) de la Nación, que es el instrumento para el cumplimiento de los planes de desarrollo económico y social.
3.4.4.3. Perspectiva constitucional
La Corte Constitucional ha demarcado una clara línea jurisprudencial en torno a los criterios a tener en cuenta para la elaboración y ejecución del presupuesto pues este definitivamente se erige como piedra angular para el cumplimiento y satisfacción de los objetivos de un Estado social de derecho, conforme lo preceptúa la Constitución de 1991181.
De cara a los planteamientos esbozados en el acápite que precede, y atendiendo a lo establecido en los correspondientes artículos del texto constitucional recogidos en el capítulo III del título XII, se torna oportuno presentar los siguientes aspectos:
1. Inicialmente, de acuerdo a lo consignado en el art. 345 de la Constitución, “en tiempo de paz, no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos”. Este aspecto se presenta como una manifestación del principio de legalidad y como la demarcación de las fronteras dentro de las cuales se recaudarán e invertirán los dineros del erario.
En cuanto a la concreción del principio de legalidad en el campo fiscal la Corte ha precisado que en virtud de este
es el Congreso y no el Gobierno quien debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario publico, lo cual explica la llamada fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, según la cual las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental.182
2. En atención a lo establecido en el art. 346 “el Gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones […] que deberá elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo”. Es de advertir que el texto de este artículo fue modificado mediante el Acto Legislativo 3 de 2011, que adicionó al texto original principalmente el criterio de sostenibilidad fiscal, cuya incorporación propende por que se disciplinen las finanzas públicas de tal manera que su desarrollo a plazo futuro tienda a la reducción del déficit fiscal tanto en el plano nacional como en los presupuestos locales183.
Como puede verse, en el mismo primer inciso del art. 346 se establece que el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá corresponder al PND. Sobre el particular dígase en breve que justamente es la Ley Anual del Presupuesto (LAP) el instrumento jurídico que permite al Gobierno la materialización y satisfacción de los planes y programas de desarrollo económico y social cuyo análisis más detallado puede consultarse en el acápite que precede184.
Finalmente, este artículo perentoriamente advierte que
en la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.
3. El art. 347 enlista los elementos que constituyen el proyecto de apropiaciones, que no es cosa distinta a “la totalidad
