Precisa que “en la parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental” que adoptará el Gobierno. En cuanto al plan de inversiones indica que “contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución”.
Determina igualmente que
las entidades territoriales elaborarán y adoptarán, de manera concertada entre ellas y el Gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley.
Finalmente, en cuanto a los planes de las entidades territoriales se indica que “estarán conformados por una parte estratégica y un plan de inversiones de mediano y corto plazo”.
Mediante el Acto Legislativo 3 de 2011 se modificó el primer inciso del art. 339 adicionándose sobre el plan de inversiones públicas que deberá elaborarse y ejecutarse “dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal”. Al analizarse la constitucionalidad de dicho acto legislativo la Corte se ocupó de explicar en qué consiste la sostenibilidad fiscal. Precisó inicialmente que aun cuando la doctrina económica no ofrece una definición unívoca siempre apunta a enmarcarla en “la necesidad [de] que los Estados mantengan una disciplina fiscal que evite la configuración o extensión en el tiempo de déficit[s] fiscales abultados, que pongan en riesgo la estabilidad macroeconómica”160.
Para llegar a tal corolario se cita doctrina que ha definido el concepto como
la necesidad de un gobierno por conseguir recursos para cubrir el déficit fiscal; es decir, en el cumplimiento de la restricción intertemporal del gobierno, la cual requiere que el valor presente de los flujos esperados del resultado primario sea igual al valor actual de la deuda corriente. De este modo, la deuda en el largo plazo será igual a cero.
Se agrega que desde el punto de vista macroeconómico la importancia de la sostenibilidad fiscal radica en que
dicho análisis puede determinar las medidas de política económica que el gobierno debe asumir. En particular, evalúa si, dada la capacidad de recaudación de ingresos fiscales y la estructura de financiamiento, la política de gastos puede mantenerse en el largo plazo […]. Una política fiscal sostenible, por ejemplo, conlleva mayores tasas de interés y de inflación.161
Dicho concepto, se aduce, suele estar asociado con el de restricción presupuestaria intemporal (RPI), de índole contable, que “describe los factores que inciden en la evolución de la deuda pública. Esa postulación también permite hacer pronósticos sobre la trayectoria futura de la deuda y derivar conclusiones básicas de política consistentes con una postura fiscal determinada”162.
Todo lo anterior permite aseverar que en definitiva la incorporación de la sostenibilidad fiscal a la Constitución Política está dirigida principalmente a disciplinar las finanzas públicas de manera tal que su desarrollo futuro propenda por la reducción del déficit fiscal. Esta directiva necesariamente ha de ser replicada en los entes territoriales al momento de elaborar los correspondientes presupuestos locales163.
El art. 341 refiere a la LPND y hace fundamentalmente cuatro precisiones:
1. Que su elaboración está a cargo del Gobierno “con participación activa de las autoridades de planeación, de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura y someterá el proyecto correspondiente al concepto del Consejo Nacional de Planeación”, luego de lo cual podrá “efectuar las enmiendas que considere pertinentes y presentará el proyecto a consideración del Congreso dentro de los seis meses siguientes a la iniciación del periodo presidencial respectivo”.
2. Que, una vez en el Congreso, “con fundamento en el informe que elaboren las comisiones conjuntas de asuntos económicos, cada corporación discutirá y evaluará el plan en sesión plenaria” y que “los desacuerdos con el contenido de la parte general, si los hubiere, no serán obstáculo para que el Gobierno ejecute las políticas propuestas en lo que sea de su competencia”.
3. Que “el Plan Nacional de Inversiones se expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás leyes” y que
en consecuencia, sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores, con todo, en las leyes anuales de presupuesto se podrán aumentar o disminuir las partidas y recursos aprobados en la ley del plan.
De la misma manera, que “si el Congreso no aprueba el plan nacional de inversiones públicas en un término de tres meses después de presentado, el Gobierno podrá ponerlo en vigencia mediante decreto con fuerza de ley”.
4. Que “el Congreso podrá modificar el plan de inversiones públicas siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero”. Además, que “cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él requerirá el visto bueno del Gobierno nacional”.
El art. 342, por su parte, señala que la LOP “reglamentará todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y dispondrá los mecanismos apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos oficiales”. Igualmente, que determinará “la organización y funciones del Consejo Nacional de Planeación y de los consejos territoriales, así como los procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo, y las modificaciones correspondientes”, de acuerdo a lo establecido en el texto constitucional.
Planteados los alcances de estos tres artículos de la Constitución corresponde aclarar preliminarmente que nos hallamos frente a dos leyes orgánicas. La primera es la LPND, que se dicta cada cuatro años –en la práctica, cada vez que inicia periodo presidencial– y tiene prelación sobre las demás leyes. A la fecha rige la Ley 1753 del 9 de junio de 2015, por medio de la cual se expidió el PND para la vigencia 2014-2018, que consta a grandes rasgos de tres títulos, a saber: 1) disposiciones generales, 2) plan de inversiones y presupuestos plurianuales y 3) mecanismos para la ejecución del plan.
La segunda es la LOP, que reglamenta todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y los mecanismos pertinentes para la armonización con los presupuestos oficiales. La LOP actual es la Ley 152 de 1994, cuyo análisis detallado se observará líneas abajo. Su diferenciación con la LPND ha sido advertida por la Corte Constitucional al adverar que
diferente de la ley del Plan es la ley orgánica del Plan de Desarrollo, a que hacen referencia los artículo 151 y 342 de la Carta Política, incluyéndola dentro de su género, y aclarando que su propósito es la reglamentación del procedimiento de planeación y la sujeción de los presupuestos a los planes, la determinación de las funciones de los consejos Nacional y territoriales de planeación que integran el Sistema Nacional de Planeación y la participación ciudadana en la elaboración de los planes. Con ella se ha querido establecer el procedimiento de discusión, elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo, incluidos los territoriales. La ley orgánica unifica el procedimiento de planeación. Aquí existe una semejanza en el proceso presupuestal. Pero es parcial, pues el proceso de planificación en todos los estratos territoriales conforma un sistema institucionalizado a través de los consejos de planeación, encabezados por el Consejo Nacional de Planeación.164
Acotado
