en el art. 31 del EOP210. En efecto, este precisa que los recursos de capital comprenderán los recursos del balance; los recursos del crédito interno y externo con vencimiento mayor a un año de acuerdo con los cupos autorizados por el Congreso de la República; los rendimientos financieros; el diferencial cambiario originado por la monetización tanto de los desembolsos del crédito externo como de las inversiones en moneda extranjera; las donaciones; los excedentes financieros de los establecimientos públicos del orden nacional, de las empresas industriales y comerciales del Estado de ese mismo orden y de las sociedades de economía mixta con el régimen de aquellas, sin perjuicio de la autonomía que la Constitución y la ley les otorga, y las utilidades del Banco de la República, descontadas las reservas de estabilización cambiaria y monetaria.
Los recursos del balance son aquellos ingresos que surgen tras liquidar el ejercicio fiscal de la vigencia inmediatamente anterior. Ojeda Peñaranda citando al Ministerio de Hacienda señala que
se origina[n] al comparar el recaudo de los ingresos de libre disponibilidad, incluyendo los no presupuestados y las disponibilidades iniciales en efectivo, frente a la suma de los pagos efectuados durante la vigencia con cargo a las apropiaciones vigentes, las reservas presupuestales y las cuentas por pagar constituidas al 31 de diciembre.211
Evidentemente si los ingresos son inferiores a los egresos, se generará un déficit. No obstante, cuando se genera superávit –es decir, cuando el activo corriente es mayor que el pasivo corriente– en el balance habrá un ingreso para el presupuesto de la siguiente vigencia.
Los recursos de crédito interno corresponden a los ingresos que obtiene el Estado de acuerdo a las autorizaciones otorgadas por el Congreso para contratar préstamos internos o externos. Los rendimientos por operaciones financieras serán los ingresos obtenidos por la colocación de recursos en el mercado de capitales o en títulos valores. Las diferencias cambiarias son el excedente en pesos colombianos originado por la diferencia entre las tasas de cambio utilizadas en la incorporación de los recursos de crédito nominado en moneda extranjera y las tasas de cambio vigentes a la fecha de su conversión en pesos. Las donaciones, los excedentes financieros, las rentas y los ingresos ocasionales no merecen mayor explicación.
Finalmente, y a efectos de evitar imprecisiones conceptuales, merece aclararse que tanto los ingresos corrientes como los recursos de capital conformarían el concepto genérico de rentas, y más específicamente el de rentas nacionales que, valga insistir, se correspondería con el concepto genérico de ingreso. Recuérdese un aparte jurisprudencial que refiriéndose al concepto de rentas permite deducir tal corolario: “Las ‘rentas nacionales’ corresponden a los ingresos con los cuales el Estado atiende los gastos que ocasiona la ejecución de los programas y proyectos adoptados en el plan de inversiones de entidades públicas del orden nacional”. Más adelante se precisa:
De la Constitución resulta también que la noción de renta nacional es un concepto fiscal de carácter general que engloba todos los ingresos del Estado que se incorporan al presupuesto para atender el gasto público. Tales rentas nacionales se integran con los recursos de origen tributario y no tributario y con los recursos de capital. Este concepto lo trae la propia la carta cuando señala que al Congreso le corresponde la función de “establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de administración” (art. 150-11) o dispone que “en tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas” (art. 345).212
3.4.6. Sistema General de Regalías
Tal como se indicara en los prolegómenos de las presentes líneas, Colombia cuenta con una formidable riqueza en recursos naturales renovables y no renovables. En cuanto a la explotación de estos últimos, dada su cantidad limitada, tanto el constituyente como el legislador han regulado de forma detallada la contraprestación que debe pagarse, la forma de recaudo, la destinación de los recursos, su naturaleza, etc. Todos estos matices constituyen el actual Sistema General de Regalías. A efectos de profundizar debidamente en su estudio, y con el ánimo de resaltar su importancia dentro de los ingresos públicos, a continuación se expondrán sus principales antecedentes normativos, se presentarán las líneas jurisprudenciales que se consideran las más importantes en la materia y finalmente se detallará el estado normativo actual. La intención es demostrar que, a pesar de las distintas modificaciones que se han introducido tanto en el plano constitucional como en el legal, no han desdibujado las importantes directrices trazadas por la Corte Constitucional213.
3.4.6.1. Antecedentes normativos
El art. 360 original de la Constitución Política de Colombia de 1991 encomendaba a la ley determinar “las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables, así como los derechos de las entidades territoriales sobre los mismos”. Señalaba que “la explotación de un recurso natural no renovable causará a favor del Estado una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte”. Y finalmente indicaba que
los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones.
El art. 361 original, por su parte, indicaba que
con los ingresos provenientes de las regalías que no sean asignados a los departamentos y municipios, se creará un fondo nacional de regalías cuyos recursos se destinarán a las entidades territoriales en los términos que señale la ley. Estos fondos se aplicarán a la promoción de la minería, a la preservación del ambiente y a financiar proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales.
En desarrollo de estos preceptos constitucionales se profirió la Ley 141 del 28 de junio de 1994, por medio de la cual se crearon el Fondo Nacional de Regalías y la Comisión Nacional de Regalías, se reguló el derecho del Estado a percibirlas por la explotación de recursos naturales no renovables y se establecieron reglas para su liquidación y distribución214.
En cuanto a la creación del fondo se estableció que “será un sistema de manejo separado de cuentas, sin personería jurídica”, y que sus recursos, de acuerdo con el entonces vigente y ya citado art. 361 de la Constitución, se destinarían “a la promoción de la minería, la preservación del medio ambiente y la financiación de proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales”.
La Comisión Nacional de Regalías, por su parte, se creó “como una unidad administrativa especial, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio de Minas y Energía”. Estaba integrada por el ministro de Minas, que la presidía, el jefe del DNP, el representante a nivel nacional del ente rector del medio ambiente, el ministro de Desarrollo, cinco gobernadores de departamento (tres de departamentos no productores y dos de productores), un alcalde de municipios portuarios y el alcalde de Bogotá.
La comisión tuvo por objeto controlar y vigilar la correcta utilización de los recursos provenientes de las regalías y compensaciones causadas por la explotación de recursos naturales no renovables de propiedad del Estado y la administración de los recursos del Fondo Nacional de Regalías. Dentro de sus principales funciones y atribuciones se destacaban las siguientes:
Vigilar, por sí misma o comisionar a otras entidades públicas o privadas, que la utilización de las participaciones y las asignaciones de recursos provenientes del Fondo Nacional de Regalías [se ajuste a la Constitución y la ley]. […] Practicar, directamente o a través de delegados, visitas de inspección a las entidades territoriales beneficiarias de las participaciones
