en la formación de las políticas públicas, lo que se espera llevaría a hacer compartida la responsabilidad del gasto entre ambos poderes del Estado. Con todo, no es claro que genere incentivos suficientemente fuertes en los parlamentarios para ser fiscalmente responsables en un régimen presidencialista, a la vez que el Gobierno perdería control sobre el presupuesto de la Nación, lo que en otros países en desarrollo ha generado experiencias con resultados fiscales menos sostenibles.
Por último, está la opción intermedia. Esto es, darle algún grado de iniciativa de gasto al Legislativo, pero con ciertas restricciones. Por ejemplo, 1) que los parlamentarios puedan presentar proyectos que impliquen gasto, pero que, en alguna instancia de la discusión, tengan que lograr el patrocinio del Gobierno; 2) que puedan generar solo gastos menores, o 3) que, al generar gastos, deban proponer también una fuente de financiamiento, ya sea vía nuevos ingresos o vía reasignaciones.
La primera de estas alternativas intermedias se ve como más factible, pues hay bastantes países que la utilizan, incluyendo regímenes parlamentarios. Se debe destacar que bajo esta opción el Gobierno mantiene la palabra final. Pero claramente implica más poder al Legislativo que el que tiene hoy en Chile, porque los parlamentarios pueden presentar iniciativas que conllevan gastos, el Gobierno debe fundamentar su posición, a la vez que hay espacio para un debate entre ambos poderes, en que el Legislativo tiene más herramientas para persuadir al Ejecutivo. En todo caso, sigue presente el menor incentivo parlamentario a la disciplina fiscal y, además, se puede generar un conflicto mayor entre ambos poderes del Estado, cuando existan mociones parlamentarias que implican mayor gasto, que hayan avanzado con amplio apoyo y en forma significativa en su tramitación en el Congreso, y que son finalmente desechadas porque el Gobierno no las respalda. Por lo mismo, es clave que la posición del Gobierno (patrocinio o rechazo) sea temprana, como es el caso en España, para minimizar potenciales conflictos.
La segunda opción intermedia, la de generar solo gastos menores, puede transformarse en una cantidad enorme de iniciativas “pequeñas”, pero que en total suman mucho; esto es, que en términos agregados igual podrían afectar de manera significativa el presupuesto.
La tercera alternativa intermedia, en teoría, mantendría el equilibrio fiscal, al calzar gastos con ingresos, pero en el caso de que las propuestas parlamentarias vengan financiadas con nuevos impuestos, implicaría darle también atribuciones al Congreso en materia tributaria, hoy de iniciativa presidencial exclusiva. Además, ello significaría la pérdida del control del presupuesto por parte del Gobierno. Si esta opción se restringe a financiar los nuevos gastos solo con reasignaciones, habría que agregarle restricciones adicionales, tales como no reasignar desde gastos por una vez hasta gastos permanentes.
A partir de las alternativas analizadas, y considerando que el objetivo último de la norma es contribuir a tener un gasto público sostenible, nuestra propuesta es mantener la iniciativa exclusiva presidencial en materia de gasto público, en el contexto de un régimen presidencial. Ello, por cuanto estimamos importante que esta iniciativa esté donde se perciben y reflejen mejor los efectos (positivos y negativos) de las decisiones de gasto, que es en el Gobierno. Consideramos que esta es una forma institucional de aumentar las probabilidades de responsabilidad fiscal.
Complementariamente, proponemos darle un mayor rol al Legislativo, aunque con restricciones. En específico, proponemos permitir que parlamentarios puedan presentar iniciativas que conllevan mayor gasto, pero con el requisito de ser suscritas por un cierto porcentaje de parlamentarios de la Cámara respectiva (digamos 15% o 20%),21 y que la mesa de dicha Cámara la entregue al Gobierno para su patrocinio o para que fundamente su rechazo en un plazo acotado. Así, el Gobierno tendría 30 días para tomar una opción, y si al final de dicho período no ha manifestado su parecer, se asume que apoya la iniciativa. En caso de entregar su rechazo fundamentado, la mesa de la Cámara respectiva debe desechar la moción.22 Esta opción mantiene la decisión final en manos del Gobierno, pero permite un mayor grado de participación del Poder Legislativo en la formación de las políticas públicas. Ciertamente esta opción intermedia no asegura que no existan controversias ni que el Congreso en ocasiones intente desafiar la norma, por lo que de todas maneras se hace necesaria una instancia a la cual las partes puedan acudir en caso de conflicto de competencia, tarea que en la actualidad cumple el Tribunal Constitucional.
Bajo el mismo argumento, si bien no es la materia principal analizada en este artículo, se podría también aplicar la propuesta descrita a las iniciativas legales que reduzcan ingresos fiscales, es decir, que exista un espacio de iniciativa parlamentaria, pero que la palabra final la siga teniendo el Gobierno. De hecho, en muchos países ambas materias se tratan de forma similar.
Sin desmedro de la propuesta descrita, cabe preguntarse también cuál sería la opción más conveniente en el caso de que Chile cambiase su régimen político a uno semipresidencial o parlamentario. En ese caso, lo primordial es mantener el principio de hacer coincidir la responsabilidad del manejo de las finanzas públicas con quien ostenta las herramientas y atribuciones adecuadas para ello. Con todo, es difícil pensar que la responsabilidad del Gobierno pueda atenuarse demasiado, incluso en regímenes parlamentarios o semipresidenciales. De ahí que, tal como se explicó en la sección respectiva, muchos países con ese tipo de regímenes igual tienen reglas que contemplan el apoyo del Gobierno en alguna instancia para que avancen los proyectos de gastos. Por lo mismo, se sugiere que, en caso de adoptarse un régimen parlamentario o semipresidencial, se consideren para esta materia las experiencias de países como Alemania, Australia, Canadá o España, donde existiendo un rol para el Legislativo, se requiere el patrocinio del Gobierno en aquellas iniciativas que impliquen mayor gasto público.
5. REFERENCIAS
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Constituciones y normativas del Parlamento de diferentes países.
Elkins, Z., Melton, J. y T. Ginsburg. (2015). The Constitute Project. Visitado en abril de 2020.
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Irarrázaval, I., O. Larrañaga, J. Rodríguez, E. Silva y R. Valdés. (2020). “Propuestas para una mejor calidad del gasto y las políticas públicas en Chile”. En Temas de la Agenda Pública N°120, Centro de Políticas Públicas UC.
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Sánchez, I. M. G. (2020). “Evolución de la doctrina del Tribunal Constitucional en materia de «veto presupuestario» del Gobierno”. Revista Española de Derecho Constitucional, Año 40, N°118, páginas 273-305.
Sierra, L. (editor). (2016). “Cuestión III. Régimen Político”. En Propuestas Constitucionales. Santiago: Centro de Estudios Públicos, páginas 135-178.
Soto, S. (2007). “Iniciativa Exclusiva del Presidente de la República: un aporte del TC para su Interpretación”. En Sentencias Destacadas, A. Fermandois (editor). Santiago: Libertad y Desarrollo.
Stiglitz, J. y J. Rosengard. (2015). Economics of the Public Sector. Nueva York: WW Norton & Company, cuarta edición.
6. ANEXO
Evidencia comparada en iniciativa de gasto público
| País | Régimen político | Clasificación de iniciativa exclusiva de gasto |
| Alemania | Parlamentario | Intermedio |
| Australia | Parlamentario
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