del PIB por debajo tanto de países emergentes como desarrollados.
A pesar de ello, no puede desconocerse que esta norma ha generado una creciente tensión política, en especial de parte de un Congreso que se siente con pocas atribuciones para incidir en las políticas públicas, considerando que parte importante de ellas implica gasto. De hecho, la regla ha comenzado a ser desafiada y, en ocasiones, vulnerada. Por ello, es probable que esta norma sea un tema relevante en el debate constitucional.
En este contexto, presentamos una revisión de este mecanismo constitucional, tanto los antecedentes para el caso de Chile, como de la experiencia comparada. A partir de ello, hacemos nuestra recomendación.
2. INICIATIVA EXCLUSIVA DE GASTO EN LAS CONSTITUCIONES DE CHILE
La iniciativa exclusiva de gasto del Presidente de la República debe entenderse como un elemento dentro de un régimen político fuertemente presidencialista, el cual está configurado en la Constitución Política de la República. En este sentido, la “iniciativa presidencial exclusiva en materia de gasto” se encuentra definida a nivel constitucional, junto con otras materias en las cuales el Presidente también tiene esta potestad exclusiva. Pero en ningún caso esta es una norma aislada, sino que forma parte de un conjunto de instituciones jurídicas coherentes para la administración financiera del Estado.9
Adicionalmente, la exclusividad de iniciativa en el manejo financiero y presupuestario del fisco tiene antecedentes constitucionales previos a 1980, pero que se volvieron más exigentes con el paso del tiempo. En efecto, el artículo 45 de la Constitución de 1925, inciso segundo, referido a la formación de las leyes, disponía que “los suplementos a partidas o ítem de la Ley General de Presupuestos solo podrán proponerse por el Presidente de la República”. Además, en su artículo 44 número 4°, primer inciso, establecía que “solo los gastos variables pueden ser modificados por ella (la Ley de Presupuestos); pero la iniciativa para su aumento o para alterar el cálculo de entradas corresponde exclusivamente al Presidente de la República”. Complementariamente, el mismo artículo 44 número 4°, establecía que “no podrá el Congreso aprobar ningún nuevo gasto con cargo a los fondos de la Nación, sin crear o indicar, al mismo tiempo, las fuentes de recursos necesarios para atender a dicho gasto”.
Esta normativa fue fortaleciéndose en el tiempo. Es así como en la reforma constitucional de 1943 se incluyeron restricciones adicionales a la iniciativa legislativa parlamentaria. En materia de administración financiera del Estado, dicha reforma definió la iniciativa exclusiva presidencial para crear nuevos servicios públicos o empleos rentados y para aumentar sueldos o gratificaciones del personal de la administración del Estado.
Esta tendencia continuó con la reforma constitucional de 1970, la que nuevamente amplió las materias de iniciativa exclusiva presidencial relacionadas con la administración financiera del Estado. Así, al artículo 45 de la Constitución se le añadió como potestad presidencial el proponer suprimir, reducir o condonar tributos; fijar sueldos o salarios mínimos de los trabajadores; establecer o modificar los regímenes previsionales o de seguridad social, y conceder o aumentar por gracia pensiones u otros beneficios pecuniarios.
De esta manera, esta tradición constitucional fue recogida y ampliada en la Constitución de 1980, y se mantiene vigente hasta hoy. En particular, el artículo 65 de la Constitución de 1980 define la iniciativa exclusiva del Presidente de la República en una serie de materias. Para efectos de este análisis, nos centraremos en aquella definida en el inciso tercero, que señala que “corresponderá al Presidente de la República la iniciativa exclusiva de los proyectos de ley que tengan relación con la alteración de la división política o administrativa del país, o con la administración financiera o presupuestaria del Estado, incluyendo las modificaciones de la Ley de Presupuestos, …” (el énfasis es nuestro).10
También, es muy relevante notar que el mismo artículo 65 de la Constitución, en su inciso final, define el rol del Congreso en las materias de iniciativa exclusiva del Presidente, estableciendo lo siguiente: “El Congreso Nacional solo podrá aceptar, disminuir o rechazar los servicios, empleos, emolumentos, préstamos, beneficios, gastos y demás iniciativas sobre la materia que proponga el Presidente de la República”.
Sin desmedro de lo anterior, cabe destacar que existen caminos para “hacer frente” a la iniciativa presidencial exclusiva en el Congreso, aunque con normas de rango menor al constitucional. Así, acorde a la Ley Orgánica Constitucional (LOC) del Congreso, artículos 15, 24 y 25, corresponde al presidente de la comisión o cámara respectiva, resolver las cuestiones de admisibilidad. Adicionalmente, a petición de cualquiera de sus miembros, la comisión o la sala correspondiente, podrá reconsiderar de inmediato la resolución de su presidente. A ello se suma que el reglamento de la Cámara de Diputados, en su artículo 14, señala: “Si se pidiere reconsiderar la declaración de inadmisibilidad, ella se someterá a votación, previo debate por diez minutos, del que usarán por mitad, hasta dos diputados pertenecientes a comités de distintos partidos que la apoyen y hasta dos, en iguales condiciones, que impugnen dicha declaración”.11 En la práctica, esto ha llevado a que muchas veces las cuestiones de admisibilidad se resuelvan siendo sometidas a votación de la comisión o sala respectiva, mediante mayoría simple.
Con todo, el Presidente de la República tiene dos herramientas adicionales para hacer valer su iniciativa exclusiva de gasto. La primera es la posibilidad de vetar (parte o toda) la ley aprobada por el Congreso, acorde a lo normado en los artículos 72 y 73 de la Constitución. El veto se puede ejercer dentro de los 30 días siguientes al despacho del proyecto de ley, y para su aprobación requiere el mismo quorum de la materia que trata el proyecto vetado. Si el Congreso rechazare el veto, no hay ley en esa parte, salvo que lograre insistir por 2/3 de los miembros presentes en lo por ellos despachado, haciendo primar en ese caso su voluntad por sobre la del Presidente.12
La segunda herramienta: de aprobarse una ley en el Congreso que el Presidente de la República considere que incumplió la normativa de iniciativa exclusiva, existe la posibilidad de recurrir al Tribunal Constitucional (TC), según lo normado en el artículo 93 de la Constitución. Es importante señalar que el Presidente puede recurrir al TC en cualquier minuto de la tramitación y hasta antes del quinto día de despacho por el Congreso o la promulgación de la ley si esta fuere antes.13 Sin desmedro de ello, la práctica habitual ha sido que se acuda al TC solo una vez despachado el proyecto.14
3. EVIDENCIA COMPARADA15
En la evidencia comparada se observan tres casos: 1) países, principalmente con regímenes presidencialistas, en que, como en Chile, el Gobierno tiene la iniciativa exclusiva en materias que implican mayor gasto público; 2) países, mayoritariamente con regímenes parlamentarios, donde el Poder Legislativo tiene iniciativa en este tipo de proyectos, y 3) casos intermedios, donde los parlamentarios pueden presentar iniciativas que impliquen mayor gasto, pero con ciertas limitaciones o condiciones que deben cumplirse, como por ejemplo, conseguir en algún momento el apoyo del Gobierno, o identificar, al momento en que ingresan el proyecto, una fuente de financiamiento.
En el primer grupo, con iniciativa exclusiva del Gobierno, está gran parte de los países de América Latina, de tradición presidencialista. Ello probablemente tiene relación con la larga experiencia en esta parte del mundo de altos déficits fiscales, elevada deuda pública y, más generalmente, con persistentes problemas con la solidez de sus cuentas fiscales.
El segundo caso, más común en regímenes parlamentarios, se refiere a países donde hay iniciativa del Legislativo. En estos regímenes, la iniciativa de gasto es un tema que, en principio, tiene menos relevancia. En efecto, desde el momento en que la coalición mayoritaria tiene el control del Gobierno y del Legislativo, cabría esperar que hubiera acuerdo en los proyectos que se presentan.
Entre los ejemplos de países donde hay iniciativa de gasto del Legislativo y el control simplemente es la votación en el Parlamento, se cuentan Austria, Bélgica,
