constitucional. Hay otros ángulos que tendrán que interactuar con los que dan soporte a los capítulos de este libro. Tampoco se trata de que exista una verdad incontrovertible desde la economía, como lo demuestran las distintas opiniones que se ven a lo largo de los capítulos. Sí parece importante subrayar que la gran mayoría de las veces estas opiniones no se encuentran tan distantes unas de otras.
Chile vive un momento muy particular de su historia. Muchas personas están llenas de ilusión, otras llenas de aprensiones. Esperamos que este volumen sea una contribución, entre muchas otras, a que la deliberación que estamos llevando a cabo ayude a materializar las esperanzas y a disminuir los temores.
LOS EDITORES,
NOVIEMBRE DE 2020
AGRADECIMIENTOS
Hay muchas personas a las cuales, como editores, tenemos que agradecer por su apoyo para llevar a cabo este proyecto que se concretó en este libro. Primero, a los autores de los capítulos. Cada uno no solo participó directamente en la elaboración de dos capítulos, sino que además comentó los borradores de todos los otros trabajos y entregó una opinión sobre las propuestas contenidas en ellos. El trabajo individual y colectivo, este último reflejado en numerosas reuniones de presentaciones, discusiones y comentarios, fueron invaluables para ir mejorando este volumen. Sin su dedicación y esfuerzo, este proyecto no hubiera sido posible.
Agradecemos también a Leonidas Montes, director del CEP, por el entusiasta apoyo brindado durante este trayecto. A Diego Pardow y Lucas Sierra, que como ya dijimos, nos acompañaron durante todo este tiempo, participando en cada una de las reuniones, leyendo varios de los manuscritos originales y corrigiendo nuestros innumerables errores. A Luis Cordero y Sebastián Soto por su apoyo, decisivo a la hora de embarcarnos en este proyecto, y por sus certeros comentarios a algunos de los artículos. También agradecemos a Rodrigo Mardones, por leer los capítulos y corregir algunos temas legales, y a Álvaro Matus, por su paciente y laboriosa tarea de editor de estilo. Finalmente, a Rafael López, por el interés y apoyo del Fondo de Cultura Económica.
CAPÍTULO I
INICIATIVA PRESIDENCIAL EXCLUSIVA EN MATERIA DE GASTO PÚBLICO
Jorge Rodríguez* y Rodrigo Vergara*
RESUMEN
EN EL CONTEXTO del régimen político fuertemente presidencialista imperante en Chile, la Constitución define materias que son de iniciativa legislativa exclusiva del Presidente de la República, entre ellas, las que generen gasto público. De ahí que comúnmente se señale que existe “iniciativa presidencial exclusiva en materia de gasto”. La intención de esta regla es que el responsable de las finanzas públicas —tarea que en el ordenamiento chileno recae en el Presidente de la República— tenga el control efectivo de las herramientas para ello. En este sentido, la iniciativa presidencial exclusiva está íntimamente relacionada con el tipo de régimen político.
En Chile esta regla tiene larga data. Hay antecedentes desde la Constitución de 1925, reforzados con las reformas de 1943 y 1970, y ampliados en la Constitución de 1980. Desde 1990 ha funcionado razonablemente bien, contribuyendo a la solidez de las cuentas fiscales, a través de generar incentivos para que el Gobierno asuma la responsabilidad sobre la sostenibilidad del gasto. A pesar de ello, no se puede desconocer que esta norma ha generado una creciente tensión política, en especial de parte de un Congreso que se siente con pocas atribuciones para incidir en política pública, por lo que ha comenzado a ser desafiada.
Revisando la evidencia comparada se verifica que hay casos similares al chileno; otros en los que parlamentarios tienen iniciativa en materias que impliquen mayores gastos, y otros con situaciones intermedias. En estos últimos, generalmente se permite que parlamentarios presenten un proyecto que implique gasto, pero se requiere que en alguna etapa de su tramitación logre el patrocinio del Gobierno.
Sobre la base de las alternativas analizadas y validando el objetivo último de tener un gasto público sostenible, nuestra propuesta es mantener la iniciativa presidencial exclusiva de gasto público, asumiendo el contexto de un régimen presidencial. Manteniendo la norma, proponemos darle un mayor rol al Legislativo, permitiendo que pueda presentar iniciativas que conlleven gasto, pero con el requisito de ser suscritas por un cierto porcentaje de parlamentarios, y que la mesa de la Cámara respectiva las entregue al Gobierno para su patrocinio o para que fundamente su rechazo, en un plazo de 30 días, pudiendo seguir su tramitación solo en caso de que el Gobierno las patrocine.
Sin desmedro de esta propuesta, es pertinente preguntarse cuál sería la opción más conveniente si Chile cambiase su régimen político a uno semipresidencial o parlamentario. En ese caso, lo primordial es mantener el principio de hacer coincidir la responsabilidad del manejo de las finanzas públicas con quien ostenta las herramientas y atribuciones adecuadas para ello.
1. INTRODUCCIÓN
En el contexto del régimen político fuertemente presidencialista imperante en Chile, la Constitución define una serie de materias que son de iniciativa legislativa exclusiva del Presidente de la República, entre ellas, las que generen gasto público. De ahí que comúnmente se señale que existe “iniciativa presidencial exclusiva en materia de gasto”. En términos prácticos, esto implica que solo los proyectos de ley iniciados en mensajes del Presidente de la República pueden implicar un aumento del gasto público. En contraste, tanto las mociones parlamentarias como las indicaciones de parlamentarios a mociones o a mensajes presidenciales, para ser admisibles, no pueden, entre otras restricciones, implicar aumentos en el gasto público.
La intención de esta regla es que el responsable de las finanzas públicas —tarea que en el ordenamiento chileno recae en el Presidente de la República— tenga el control efectivo de las herramientas para ello. De esta manera, acorde a las reglas imperantes, se espera que el gasto público ejecutado no sea mayor que aquel propuesto por el Gobierno. En este sentido, la iniciativa presidencial exclusiva está relacionada con el tipo de régimen político.
Por tanto, consideramos que el fin último de la “iniciativa presidencial exclusiva en materia de gasto” es contribuir a la responsabilidad fiscal, entendida como mantener un nivel de gasto público sostenible, coherente con los ingresos, de forma que la deuda pública se mantenga en rangos razonables. Ello, bajo la concepción de un Poder Ejecutivo que, en un régimen presidencial, tiene una visión más amplia para tomar decisiones sobre disciplina fiscal, versus la visión más parcial que tendría cada parlamentario (o bien, una visión nacional versus una territorial). En efecto, un gasto específico impulsado por un grupo parlamentario en particular puede ser marginal, pero el gasto agregado impulsado por el conjunto de los parlamentarios puede tornarse insostenible (tragedia de los comunes).7 Complementariamente, esta norma también puede contribuir a dar una mayor gobernabilidad, en particular en regímenes presidenciales donde el Ejecutivo y el Legislativo pueden ser de signos opuestos.
Ciertamente, esta norma por sí sola no asegura la responsabilidad fiscal, por lo que el sistema de administración financiera del Estado chileno impone contrapesos, como el rol de la Contraloría General de la República, y reglas, como las contenidas en el DL N°1.263 Orgánico de Administración Financiera del Estado, la Ley N°20.128 de Responsabilidad Fiscal y la propia Constitución, por ejemplo, exigiéndose quorum calificado para la contratación de empréstitos cuyo vencimiento exceda del término de duración del respectivo período presidencial (artículo 63, número 7). Es evidente que todas estas normas tampoco aseguran que siempre se actúe con responsabilidad fiscal, por lo que es posible seguir perfeccionando la institucionalidad existente sobre la materia.8
Si bien es complejo aislar el efecto específico de la iniciativa presidencial exclusiva en materia de gasto en los resultados fiscales de Chile,
