la facultad del Legislativo para presentar proyectos de ley, sin mencionar materias excepcionales a dicha potestad, la exigencia de algún apoyo por parte del Gobierno ni un mecanismo de este para controlar el trámite legislativo de una ley referida a ciertos temas. Por ejemplo, en la sección 39 de la Constitución de Finlandia se menciona explícitamente que los representantes pueden presentar iniciativas de gasto. Adicionalmente, en la sección 83, referente al presupuesto del país, se explicita que los parlamentarios pueden incorporar enmiendas a la propuesta del Gobierno creando gasto público. A su vez, en la Constitución de Dinamarca se establece en el artículo 41 numeral 1 que “todo miembro del Folketing tiene el derecho de presentar proposiciones de ley u otras disposiciones”, sin mencionar restricciones ni exigir contrapartidas.
Dentro del grupo de países que permite iniciativa de gasto por parte del Legislativo destaca Estados Unidos, un país con un régimen presidencial.16 Sin embargo, en este caso el Presidente cuenta con la facultad de vetar una iniciativa del Congreso, lo que constituye una poderosa herramienta del Ejecutivo, en cuanto dicho veto solo puede ser anulado por dos tercios de cada una de las cámaras.17
Por último, se encuentran los casos intermedios. Es interesante que varios países con regímenes parlamentarios están en esta situación, en cuanto establecen resguardos para que en algún momento la iniciativa no siga su trámite sin el apoyo del Gobierno. Por ejemplo, en Australia, España, Alemania y Canadá, entre otros, para avanzar en la tramitación de un proyecto presentado por el Legislativo que implique gasto, debe contarse con el apoyo del Gobierno. En otras palabras, se puede presentar una propuesta que involucre gasto y, en algunos casos, avanzar en ella, pero en algún momento se requiere que cuente con el visto bueno del Ejecutivo. Así, en Australia el proyecto tiene que presentarse en la Cámara de Representantes y debe contar con la aprobación del Gobierno para avanzar en su trámite legislativo (artículos 53 a 56 de Commonwealth of Australia Constituion Act).18
En el artículo 134, numeral 6, de la Constitución española, por otra parte, se establece lo siguiente: “Toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación”. Así, sin el apoyo del Gobierno el proyecto en cuestión no puede prosperar, aunque la no entrega de la conformidad debe ser justificada.
En Alemania se puede tramitar una ley de este tenor, pero no puede ser aprobada o implementada de no contar con el apoyo del Gobierno. En efecto, en el artículo 113 de la Constitución Federal se establece, en sus numerales 1 y 2: “(1) Requieren la aprobación del Gobierno Federal las leyes que aumenten los gastos presupuestarios propuestos por el Gobierno Federal o que impliquen nuevos gastos o los involucren para el futuro. Lo mismo regirá respecto de las leyes que impliquen disminuciones de los ingresos o que las involucren para el futuro. El Gobierno Federal podrá exigir que el Bundestag postergue su decisión sobre tales leyes. En este caso, el Gobierno Federal deberá hacer llegar al Bundestag un dictamen en el plazo de seis semanas; (2) El Gobierno Federal podrá exigir en un plazo de cuatro semanas, a contar desde la aprobación de la ley por parte del Bundestag, que este vuelva a adoptar una nueva decisión”. Es interesante destacar que en el caso alemán se habla explícitamente sobre gastos presentes o futuros, lo que no es del todo explícito en otros casos.
En Canadá se permite que la Cámara de Representantes presente proyectos que aumenten gastos o impuestos, pero, al igual que en Australia y España, solo pueden avanzar una vez que cuenten con el apoyo del Gobierno. En la práctica, a partir de lo dispuesto en el artículo 54 del Constitution Act (1867) y el artículo 79 de la normativa de la Cámara (Standing Orders), este tipo de proyectos se presenta y puede ser discutido antes de que ingrese la recomendación, y es el speaker el que debe determinar si se transgrede el principio o no.19
Se puede inferir que estos casos “intermedios”, en términos prácticos, son más cercanos a los de iniciativa exclusiva del Gobierno, en cuanto la última palabra proviene de aquel. La diferencia es que el proyecto se puede presentar, y puede avanzar su tramitación en algunos casos, pero si finalmente no logra el apoyo del Gobierno, no llega a convertirse en ley.
Otro caso interesante es Francia, que tiene un régimen semipresidencial. La Constitución francesa, en su artículo 40, dice que “no se admitirán a trámite las proposiciones y enmiendas formuladas por los miembros del Parlamento cuando su aprobación tuviera como consecuencia una disminución de los ingresos públicos o bien la creación o aumento de un gasto público”. En la práctica, no obstante, en Francia los parlamentarios pueden presentar una iniciativa que reduzca ingresos, pero se debe simultáneamente presentar otra que compense dicha disminución. En el caso del mayor gasto es más restrictivo, porque no se puede compensar una propuesta de mayor gasto con una “prenda” por menor gasto, a menos que se trate estrictamente de una misma partida (o carga). De ahí que la definición de carga es clave.
Portugal, también con un régimen semipresidencial, contempla en su Constitución (artículo 167, numeral 2) lo siguiente: “Los Diputados, Grupos Parlamentarios, las Asambleas Legislativas de las Regiones autónomas y los grupos de ciudadanos electores, no pueden presentar proyectos de ley, proposiciones de ley o proposiciones de modificación que supongan en el año económico en curso, aumento de los gastos o disminución de los ingresos, previstos en el presupuesto”.20 Lo consideramos un caso intermedio porque, en este caso, sí pueden presentar proyectos con aumentos de gastos futuros.
A modo de resumen, el cuadro del anexo clasifica a algunos países seleccionados de acuerdo a los tres tipos de opciones presentadas en cuanto a iniciativa de gasto, incluyéndose además el régimen de gobierno en cada caso.
4. CONCLUSIONES
En términos generales, podemos decir que la sociedad trata de protegerse de la tendencia a un gasto público insostenible, limitando la iniciativa de aumentos de gastos —y usualmente también la de modificación de impuestos— a la instancia de gobierno a la cual la institucionalidad le ha asignado la responsabilidad de las finanzas públicas. De esta forma, se busca vincular la tarea a cargo con las herramientas adecuadas para poder cumplirla, y así alinear la toma de decisiones con hacerse cargo y rendir cuenta de sus efectos.
En el caso de un régimen presidencialista, como el chileno, el supuesto es que el Gobierno tiende a ser más responsable porque es quien paga más directamente las consecuencias por la eventual administración descuidada de las cuentas públicas. En la práctica, es más difícil que la ciudadanía haga responsables a un grupo de parlamentarios por un alto endeudamiento público, o incluso de la posibilidad de caer en default debido a ello, que al Gobierno.
Teniendo en cuenta la discusión respecto de la responsabilidad pública del manejo de las cuentas fiscales, la relevancia de contar con cifras fiscales sólidas para cada país y la experiencia comparada aquí presentada, existen, en el marco de la actual discusión constitucional en Chile (y en términos generales), tres grandes opciones.
La primera, dejar tal como está hoy en la Constitución la iniciativa presidencial exclusiva de gasto, en el contexto de un régimen presidencialista. Esto se puede sustentar en que ella tiene larga data en Chile, ha funcionado razonablemente bien, contribuyendo a la solidez de las cuentas fiscales, da los incentivos adecuados para que el Gobierno asuma la responsabilidad sobre la sostenibilidad del gasto y, además, junto al rol de la Contraloría General de la República, el DL Orgánico de Administración Financiera del Estado, la Ley de Responsabilidad Fiscal y las exigencias de quorum calificado para el endeudamiento público, generan un todo coherente que contribuye a incentivar la necesaria responsabilidad fiscal. Sin embargo, tal como se ha visto en los últimos años, la norma ha empezado a ser desafiada. Se sostiene que le da un rol menor al Congreso, que con gobiernos débiles la norma se puede sobrepasar, que puede generar impasses legislativos cuando el Gobierno no tiene mayoría parlamentaria, y que genera una suerte de profecía autocumplida, pues los costos para los parlamentarios de ser “fiscalmente irresponsables” son menores.
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