de una política económica, en base al esquema formulado por Frisch y Tinbergen, requiere la centralización de la gestión económica, dentro del Poder Ejecutivo, y el conocimiento del valor de cada uno de los coeficientes de la matriz que conecta las dosis de los instrumentos con los objetivos de la política económica. Ejemplo: un aumento de x% en la inversión pública eleva en y% el PBI.
¿Qué ocurre en un país cuando las políticas públicas vinculadas con la economía están en manos de varios funcionarios y además no se conoce el valor de los coeficientes de la referida matriz, sino el signo de dichos coeficientes?
Es mucho más fácil determinar el signo que el valor de los coeficientes. Ejemplo: no es difícil imaginar un signo “+” cuando se relacionan aumentos de la cantidad de dinero y de los precios, o devaluación y aumento de los precios, pero resulta mucho más difícil estimar el valor de los referidos coeficientes. De hecho, buena parte de las discrepancias que tenemos los economistas en materia de política económica se basan en las diferencias que les asignamos (porque generalmente no los conocemos) a los valores de dichos coeficientes.
Pues bien, a las autoridades de un país que tiene que diseñar una política económica, cuando la instrumentación está descentralizada y no se conocen los valores de los coeficientes de la matriz que conecta instrumentos con objetivos, Mundell les recomienda basarla en el “Principio de la clasificación efectiva de los mercados”. Pensemos en el caso más simple: dos objetivos y otros tantos instrumentos. Si ambos instrumentos operan sobre ambos objetivos, pero no con la misma intensidad, Mundell propone que cada instrumento debe modificarse en base al objetivo sobre el cual opera con más fuerza. Una obviedad... muy importante.
Ejemplo: imaginemos en la Tesorería a un funcionario que trabaja delante de un reloj, que mide el valor de cierto objetivo de política económica (ejemplo: nivel de actividad económica), y tiene un timón, que gradúa el valor de cierto instrumento de política económica (ejemplo: nivel del gasto público). Imaginemos en el Banco Central a otro funcionario que trabaja delante de otro reloj, que mide el nivel general de los precios, y tiene otro timón, que gradúa la cantidad de dinero. Ambos instrumentos actúan sobre ambos objetivos, pero no con la misma intensidad. Aprovechando este crucial hecho, el principio de la clasificación efectiva de los mercados recomienda que cada vez que el primer reloj indique “calentamiento de la economía”, el funcionario de la Tesorería deberá girar su timón a la izquierda, reduciendo el gasto público; y cada vez que el segundo reloj indique “presiones deflacionarias”, el funcionario del Banco Central deberá girar el otro timón a la derecha, aumentando el ritmo de emisión monetaria.
Los Estados Unidos e Inglaterra son países donde nadie ostenta el “título” de ministro de Economía de la Nación. Lo mismo ocurre en la Argentina, desde el 10 de diciembre de 2015. En septiembre de 2018 Nicolás Dujovne, al frente del ministerio de Hacienda, y Luis Caputo, titular del Banco Central, tienen diferentes responsabilidades: las cuentas públicas el primero, el tipo de cambio y la tasa de inflación el segundo. ¿Funcionará el principio de la clasificación efectiva de los mercados?
Teorema de segundo mejor12
Lipsey y Lancaster (1956) dijeron lo siguiente: en un mundo sin distorsiones, por definición de distorsión, la introducción de una de ellas reduce el bienestar de la comunidad. Hasta aquí no hay nada sorprendente. La novedad sistematizada por los referidos autores (el efecto era conocido, en casos específicos)13 es que, cuando existe N número de distorsiones, la introducción de una adicional –o la eliminación de una de ellas–, no necesariamente reduce –aumenta– el bienestar. Sigue siendo cierto que la eliminación simultánea de todas ellas aumenta el bienestar, pero no necesariamente la existencia de un menor número de distorsiones implica una mejora con respecto a la existencia de un mayor número de ellas.
Ejemplo: un arancel de importación es una distorsión, y un impuesto al consumo de energía otra. Un productor local de alfombras se “banca” el mayor costo interno de la energía, la tasa de ausentismo laboral por encima de la internacional, o el no reconocimiento de la inflación en la liquidación del impuesto a las ganancias, si puede vender localmente el producto a un precio mayor al internacional, debido a la existencia del arancel. ¿En qué sentido es buena una apertura de la economía que no elimina simultáneamente el impuesto interno a los insumos?
La toma de decisiones pública que quiere evitar problemas debe cuantificar –al menos de manera aproximada– el impacto de cada una de las distorsiones, una cuestión evidentemente empírica. Donde las restricciones comerciales externas sean mucho más importantes que las distorsiones internas, podrá procederse a la apertura de la economía sin generar efectos graves no deseados. Mientras que en caso contrario la apertura de la economía debe ser precedida por la eliminación de las restricciones internas.
La aplicación literal del principio del segundo mejor paraliza totalmente la acción pública, porque la única recomendación destinada a mejorar el bienestar de la población consiste en la eliminación simultánea de todas las distorsiones. El uso correcto del principio no debe ser el de la parálisis total, sino el de “mirar un poco” la descolocación del beneficiario de una distorsión, a la luz de la permanencia de otras. ¿Qué tiene de óptimo que quiebre un productor de alfombras, que podría haber sobrevivido a la eliminación simultánea del arancel y el impuesto interno, debido a la falta de sincronización en las reformas económicas?
Al respecto cabe citar el testimonio de Alfred Edward Kahn, “zar” de la desregulación aérea de los Estados Unidos, a fines de la década de 1970. En sus palabras:
Quienes se oponían a utilizar los costos marginales para tarifar la electricidad contrataron a un conjunto de economistas, los cuales proclamaron que el teorema de segundo mejor, sistematizado por Richard Lipsey y Kelvin Lancaster, estaba a su favor. Para mí la existencia de otras distorsiones no invalida la recomendación de política económica, sino que hace el análisis más difícil… La experiencia me convirtió del gradualismo al shock, en materia de desregulación. Intelectualmente pensaba que había que ser cautos en la transición, ahora estoy convencido de que lo mejor es proceder a toda velocidad… La manera de minimizar las distorsiones de la transición consiste en hacerla lo más corta posible… Si todos los controles no pueden ser eliminados al mismo tiempo, es importante coordinar la eliminación de controles de precios con relación a los controles sobre nuevos oferentes. (Kahn, 1979).
A la luz de la experiencia argentina en materia de apertura de la economía, difícilmente se exagere la importancia de prestarle atención simultánea a la remoción de las distorsiones internas. Todas las personas responden de manera afirmativa cuando uno pregunta si las autoridades tienen conciencia de la necesidad de atacar por lo menos de manera simultánea las barreras comerciales externas y las distorsiones internas. Pero para evitar costosísimos errores, esto se tiene que ver en la práctica.
Constitución
Escuché hace mucho tiempo que las ratas ven el mundo en dos dimensiones (largo y ancho), y los seres humanos en tres (largo, ancho y alto). Por consiguiente, si una rata baja por un tirante hasta el piso donde están las otras, estas últimas pensarán que apareció como por arte de magia, como un hecho exógeno. No sé si es cierto, pero la imagen es muy buena para el punto que quiero señalar.
Los modelos económicos, pero no solamente los económicos, mejoran cuando endogeinizan más variables.14 En el caso de la política económica, esto implicó ampliar el ámbito del análisis, incorporando el plano constitucional al de las políticas específicas, y también prestándole atención a las consideraciones institucionales y culturales. De la economía de la Constitución me ocupo ahora, de las instituciones y la cultura en la próxima sección de este capítulo.
La idea básica de la economía de la Constitución consiste en que
