la importancia de una mirada de segundo orden: examinar reflexivamente sobre cómo trabajamos, es decir, sobre las prácticas metodológicas. La carencia de evidencia empírica y la debilidad de las herramientas para planificar, implementar y evaluar limitan la efectividad. Tampoco hay resultados cuando no hay capitalización de conocimiento a partir de desaciertos anteriores (antes) y supervisión durante la ejecución. La escasa capacidad de aprendizaje, para adoptar y adaptar, y la urgencia de un fortalecimiento institucional acompañado de sistemas de evaluación sitúan la profesionalización de la prevención como una prioridad. Ambos deben colaborar en generar conocimiento criminológico aplicado orientado a mejorar la gestión pública. El análisis de las políticas y programas de prevención es fundamental y la generación de capacidades efectivas reduciendo brechas es una prioridad.
Introducción
Aun cuando el objetivo de la prevención de los delitos y las violencias despierta acuerdos y motiva esfuerzos mancomunados, no todo emprendimiento logra resultados positivos. En la implementación de estrategias, programas o intervenciones hay dificultades de diversa naturaleza. Por una parte, luego de varias evaluaciones se arriba a la conclusión de que no se trata de replicar intervenciones “adecuadas”, sino también de la “gestión de programas”, es decir, de ejecución.
En efecto, si bien existen varias y distintas propuestas de modelos de intervención a partir, por ejemplo, de la promoción de estrategias de construcción de capital social, el desarrollo de la comunidad y la prevención comunitaria, las pocas evaluaciones muestran que muchas no logran los resultados buscados o bien no pueden simplemente demostrarlos, ¿por qué muchas de ellas no funcionan?, y ¿qué impide llevarlas a la práctica o que funcionen?
Sin duda, no es suficiente la voluntad y tampoco una innovación con algún argumento criminológico. Más bien se trata de identificar un programa efectivo, cuyos resultados sean conocidos, a partir de evaluaciones sólidas hechas por terceros. Pero, también se trata de un programa adecuado y de una implementación fiel a los componentes validados, esto es, aprovechar los hallazgos de investigaciones conducentes a construir programas “basados en evidencia científica” y “basados en la ciencia de la implementación”.
La prevención del delito puede ser más exitosa si se sostiene en esfuerzos que se benefician de la experiencia de otros que han intentado resolver problemas similares, que aprovechan el conocimiento que se alcanza con la evaluación de intervenciones sistemáticas y aplican los aprendizajes que arrojan la revisión de la planificación y ejecución de programas.
¿Cuál es el problema?
En Chile se han destinado significativos fondos públicos en programas con importantes limitaciones técnicas y dificultades para mostrar resultados, mientras que otros han fracasado definitivamente. Los responsables de la ejecución de proyectos actúan a ciegas, guiados por la intuición y buenas intenciones.
Los informes técnicos sobre los pocos programas evaluados, impulsado por la Dirección de Presupuesto (Dipres) del Ministerio de Hacienda y con un enfoque de eficiencia más que de efectividad (Plan Comunal de Seguridad Pública 2017, Fondo Nacional de Seguridad Pública 2016, Apoyo a Víctimas 2015, Plan Cuadrante 2014, Barrio en Paz 2012, Fondo de Gestión en Seguridad Ciudadana 2011, Programa de seguridad y participación ciudadana de municipalidades, programas comunales y de barrio 2010, entre otros7), coinciden en advertir que hay errores en el diseño, debilidad en la congruencia (lógica) del diseño y formulación de un proyecto (fundamentación de las relaciones de causalidad) y, especialmente, falencias en el alcance-tipo de evaluación y el diseño-tipo de indicadores de resultado/impacto. Es decir, no es posible determinar si el proyecto había causado efectos mensurables. No se trata aquí de un análisis orientado a afirmar qué hacer ante un problema específico, sino de cubrir un vacío sobre cómo incrementar la probabilidad de éxito en las intervenciones plurianuales.
Cualquier esfuerzo público inteligente se traduce en ahorro de recursos y augura mayor probabilidad de éxito. Nos moviliza la convicción de que es más costo-efectivo para la prevención aprovechar la experiencia de otros en similares situaciones. El objetivo aquí es poner de manifiesto que en la última década hay aprendizajes, que se ha identificado un conjunto de claves y directrices en la ejecución de programas y otras que sencillamente deben evitarse. Esto obedece a la necesidad de hacernos cargo de los primeros resultados de las evaluaciones de programas en Chile.
La crisis de efectividad de los programas de prevención en las últimas dos décadas, especialmente en países anglosajones, al igual que en Chile, obedece al escaso esfuerzo en examinar, comprobar y demostrar científicamente los logros de la política pública, para producir incrementos en cobertura, eficacia y calidad de la oferta pública. Si bien hay esfuerzos para introducir la práctica de la evaluación y la metodología de medición de impacto (diseños cuasi experimentales), no menos relevante es el estudio del cómo se implementan o ejecutan los programas. Hay una debilidad institucional, que afectan a los gestores en territorios, y una necesidad de mejorar de manera urgente la base de conocimiento respecto de las intervenciones.
El problema, así formulado, no es tan solo saber qué intervenciones son exitosas o fracasan, sino que también saber responder a la interrogante de por qué lo son.
Prevención basada en el conocimiento y la evidencia
La información es uno de los ejes operativos clave en la búsqueda de soluciones efectivas y sostenibles. La prevención de la criminalidad y la violencia busca reducir la incidencia de factores que aumentan la probabilidad de que individuos cometan delitos y/o utilicen violencia, o bien sean víctimas. Por ello, se ha transformado en un conjunto de acciones cada vez más extensivo, intensivo, técnico, especializado e integral. Está sujeta a teorías criminológicas, busca modificar situaciones en forma sistemática, enfocándose en problemas crónicos e involucra un enfoque multisectorial e inter-agencias.
En las decisiones para abordar la prevención suelen prevalecer otras convicciones por sobre el conocimiento basado en observaciones directas de la praxis. El estudio de las intervenciones puede enseñar mucho. Cualquier acción bien motivada no es por sí misma óptima y eficaz. Los programas de prevención siguen directrices relativas a objetivos, actores y complementariedad. Esos estándares son conocidos y no es aquí donde es necesario mejorar.
Se trata de subrayar cómo se hace prevención eficaz. Dos líneas de análisis se hacen cargo de las hipótesis más convincentes del fracaso. El problema radica presumiblemente tanto en la naturaleza y/o tipología de las intervenciones como en el escaso sustento de algunas decisiones estratégicas (evidence based) y, al mismo tiempo, también en cómo se ejecutan las intervenciones (science of implementation). Más allá del diagnóstico o de evaluación de la situación local, la selección de un programa es un desafío técnico: ¿qué programa funciona en función del problema priorizado? y ¿por qué?
Este énfasis deriva de un primer llamado de atención que hace Naciones Unidas en el 2002, cuando recomienda la formulación de políticas de prevención y de seguridad “basadas en el conocimiento” (knowledge-based) y subraya que quienes toman decisiones con impacto en prevención deben fundar su rol en “información” científica, aprovechar los “conocimientos” alcanzados y tomar en cuenta las “lecciones” en este campo (Ecosoc RES. 2002/13).
El segundo llamado proviene de la constatación de los fracasos. A modo de ejemplo, puede citarse el caso del programa Scared Straight y otras iniciativas que buscan generar consciencia para la prevención de la delincuencia juvenil. Petrosino et al. (2013: 36) revisan programas similares y confirman que una acción que pretende persuadir, anticipando los riesgos y alertando sobre una sanción, definitivamente no disuade a potenciales delincuentes juveniles.
El enfoque de prevención basada en la evidencia intenta asegurar que se considere la mejor información disponible en cada una de las decisiones
