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En el complejo mundo de finales del siglo XX y principios del XXI, en el que la frontera entre lo doméstico y lo exterior se ha tornado más difusa; en el que muchos de los fenómenos resultan de la interacción entre actores nacionales e internacionales, estatales y no estatales; y en el que la formulación de políticas públicas no es un proceso limitado a uno de los lados de esa frontera, ni a uno de los tres niveles clásicos de acción (doméstico o individual, estatal e internacional); en cada uno de los cuales se gana “…un entendimiento particular del objeto de estudio” [Neack 2003: 14]),1 la toma de decisiones de política exterior se ha convertido en un objeto de estudio que requiere una visión renovada de cómo los Estados hacen lo que hacen en el sistema internacional y el uso de instrumentos de análisis que permitan un acercamiento válido a los eventos concretos.
Pero, si además el objeto de estudio se refiere a un grupo de países que, prácticamente, han sido dejados de lado en las teorizaciones y análisis de las relaciones internacionales –como es el caso de los países pequeños y débiles– el análisis de su política exterior se torna más interesante y resulta una ardua tarea pendiente. Tarea que sólo se aborda en forma parcial en esta investigación, al analizar la conducta de esos Estados en foros multilaterales bajo la influencia de potencias hegemónicas. Ello quiere decir que se dejan de lado, por razones de espacio y propósitos de este estudio, la consideración de los procedimientos domésticos para la toma de decisiones en las áreas temáticas identificadas en este documento; al igual que el marco institucional de cada Estado objeto de estudio para la formulación de dicha política pública.
El análisis de políticas públicas, por una parte, y de algunas áreas en Relaciones Internacionales (RI),2 por la otra, ha adquirido en las últimas décadas una importancia que no mostró en las primeras fases de desarrollo de ambos campos de estudio. Éstos se vinculan a través de un área que en países pequeños, como los centroamericanos y bálticos, ha sido escasamente estudiada: el análisis de política exterior. Precisamente, tanto en políticas públicas como en RI se encuentran espacios temáticos que mantienen una estrecha interacción, la cual no ha sido observada con detenimiento; se trata de las principales variables en que se fundamenta este trabajo: toma de decisiones, política exterior, contextos multilaterales y países pequeños. A éstas se agregó una, la cual constituye un condicionante fundamental de la toma de decisiones en la política exterior de estos países: el escenario o contexto hegemónico.
Cabe señalar que el desarrollo del estudio de las políticas públicas, de las Ciencias Políticas y de RI, en los últimos años, y el reconocimiento del carácter multidimensional y multinivel de los temas sustantivos de relaciones internacionales (RI), particularmente de la política exterior, han conducido a investigaciones plurimetodológicas. Ello con el propósito de entender y explicar fenómenos pluricausales como los que observo en esta investigación. Sobre todo tras los cambios relevantes generados por el fin de la Guerra Fría (particularmente por la desintegración del bloque soviético), los eventos del 11 de septiembre del 2001 y diversos ataques terroristas (Londres y Madrid, entre otros), las tensiones en Medio Oriente y el auge económico y político de la República Popular China –que se muestra como un posible retador a la hegemonía global estadounidense
Esto me permite identificar áreas específicas de convergencia de esos enfoques disciplinarios, a partir de los cuales desarrollar investigación de fundamentos y formular modelos teóricos que faciliten el análisis de entornos particulares. Situaciones como las de los países micro y pequeños, que por su naturaleza y número, constituyen un desafío para el sistema internacional y un reto para las potencias y superpotencias. Además, si se considera el caso de foros, como la Asamblea General de las Naciones Unidas (AGNU), en donde se aplica la tesis de “un Estado = un voto”, la proliferación de Estados pequeños introduce asimetrías importantes en los balances de poder. Al mismo tiempo que diversos esfuerzos para utilizar el multilateralismo como un recurso que permita contrarrestar las debilidades de ser países pequeños.
Hay que tener en cuenta que el carácter cambiante del sistema internacional y el predominio de las superpotencias (producto del orden anárquico que caracteriza el escenario mundial) ejercen una fuerte influencia que limita la capacidad de acción y la conducta exterior de las potencias intermedias y pequeñas –pero particularmente de estas últimas–.3 Sin embargo, ello no quiere decir que tales Estados carezcan totalmente de poder, pues en ciertas condiciones y circunstancias (internas y externas) pueden superar las restricciones y adaptar, individual o colectivamente, algunas líneas de política exterior independientes y exitosas, al alcanzar las metas propuestas.
Por otra parte, los micro Estados y los Estados pequeños sirven de examen a los enfoques teóricos dominantes en RI, pues no coinciden con todos los aspectos que suponen los modelos, sobre todo en el caso de coaliciones militares y otras presunciones de las teorías realistas y neorrealistas (Lieb 2004), dominantes en la segunda mitad del siglo XX.4 Por consiguiente, el estudio de este tipo de actores internacionales y sus conductas constituyen un reto interesante para la comprensión, por una parte, de la conducta externa de esos Estados y, por otra, de las oportunidades que tienen para satisfacer sus necesidades domésticas a través de su gestión en cuanto agentes en el sistema internacional.
Conviene recordar los tres niveles clásicos de análisis, introducidos por K. Waltz (1970) en la década de 1950 en el clásico El Hombre, el Estado y la Guerra: individual (en mi opinión hoy debe hacerse referencia a local/societal); estatal e internacional o sistémico. Esto es importante porque los Estados operan en esos tres escenarios al formular su política exterior; escenarios interconectados horizontal y verticalmente. Esto se precisa en un capítulo posterior, al demostrar cómo la política exterior es el resultado del traslape de áreas temáticas e intereses entre los citados tres niveles.
Ahora bien, se considera que los países5 micro y pequeños, como los centroamericanos y los bálticos, tienen una serie de limitaciones en la formulación de sus políticas exteriores. Algunas de ellas provienen de la posición que ocupan en la estructura internacional; y otras son generadas por las interacciones con sus vecinos inmediatos –el primer escenario de acción, en un esquema de círculos concéntricos, propuesto por algunos enfoques de RI, como el Neorrealismo–. En el caso particular de Costa Rica, Panamá y Nicaragua, por un parte, y de Estonia, Letonia y Lituania, por otra, ese espacio de interacción está determinado no sólo por la vecindad geográfica, sino por un factor externo que condiciona y determina su capacidad de acción externa: la presencia de una potencia hegemónica; Estados Unidos (EEUU) y Rusia, respectivamente.
Cabe señalar que la presente investigación hace referencia, para construir la propuesta del modelo de análisis
