las situaciones se tornan más complejas, las decisiones igualmente se vuelven más complicadas; ello hace necesarias teorías complejas por parte de los decisores (ibíd.: 7). Por lo tanto, en el caso de los formuladores y decisores de políticas, particularmente de la exterior, “el procedimiento racional es hacer uso de lo que es conocido y, dependiendo de la urgencia y de los recursos disponibles, construir una teoría básica o proto-teoría para guiar la decisión” (ibíd.: 15).
Ello adquiere mayor relevancia por los acelerados cambios que están ocurriendo a lo largo de la frontera entre lo doméstico y lo internacional (Rosenau 1997) y el replanteamiento de los procesos tanto en lo interno como en lo externo de los Estados. En ese sentido, J. Kaarbo, J. Mantis y R. Beasley (2002: 2) señalan:
Es precisamente porque los Estados están experimentando desafíos y transformaciones interna y externamente que el análisis de la política exterior es importante. El análisis de política exterior como un área distinta de investigación conecta el estudio de las relaciones internacionales (la forma en que los Estados se relacionan entre sí en política internacional) con el estudio de la política doméstica (el funcionamiento de los gobiernos y las relaciones entre individuos, grupos y gobiernos). Porque la mayoría de las teorías de relaciones internacionales están principalmente vinculadas con la conducta estatal, el estudio de las relaciones internacionales incluye las explicaciones de la política exterior. Estas teorías, sin embargo, se centran en el ambiente externo como la explicación primaria o singular de por qué los Estados hacen lo que hacen en asuntos globales. Aquellos que estudian la política exterior ciertamente trazan sobre estas teorías, como serán discutidas en forma resumida, pero también miran dentro del Estado por una explicación adicional. Estas teorías, sin embargo, tienden a explicar el funcionamiento del Estado o el sistema político y las políticas domésticas que son escogidas –raramente comentan acerca del efecto de políticas internas sobre la política exterior de los Estados.
F. Chernoff (2005: 15) advierte que en el caso de los especialistas y analistas de política exterior el compromiso es “…identificar áreas en donde los decisores tienen que adoptar decisiones importantes en ausencia de buena evidencia para apoyar las declaraciones condicionales de expectativas (v. gr., predicciones), entonces las teorías de RI reconocerán tales áreas como pendientes de desarrollo futuro.” Es decir, los tomadores de decisiones en materia de política exterior de países pequeños escogen los cursos de acción recurriendo a creencias, proto-teorías, pre-teorías o teorías, estén o no conscientes de ello; cuando lo apropiado frente al complejo mundo de inicios del siglo XXI es que tuvieran conciencia de cuáles son sus creencias, expectativas y predicciones que utilizan para formular una política pública. Sobre todo porque los recientes cambios en el sistema internacional constituyen desafíos para los responsables de la política exterior, al igual que para los analistas de esta clase de política (Kaarbo, Mantis & Beasley 2002: 1). Así, el análisis de la política exterior de este tipo de países constituye un aporte que beneficia a esos decisores en su tarea de comprender el proceso que desarrollan.
Originalmente esta investigación constituyó la disertación doctoral en el programa Doctorado en Gobierno y Políticas Públicas de la Universidad Nacional de Costa Rica, y se justificó no sólo en función de entender las condiciones particulares de la formulación de la política exterior en países pequeños bajo contextos hegemónicos; sino que significa un aporte al acervo de conocimiento de los especialistas en política exterior –considerada una “disciplina puente”– y una contribución al crecimiento de dos disciplinas: Relaciones Internacionales y Políticas Públicas. Sin embargo, debo advertir que esta versión la revisé y amplié en algunos aspectos específicos; en particular sobre las votaciones en la AGNU durante los años 2008, 2009 y 2010 (periodo de sesiones, por lo que incluye resoluciones de 2011).
El problema y los objetivos del estudio
El problema central de investigación refleja la necesidad de identificar los elementos y factores que intervienen en la toma de decisiones de un tipo particular de política pública: la política exterior; centrada en el caso de países pequeños –una condición que no está suficientemente desarrollada por la mayoría de las teorías de RI, pero que caracteriza a un buen número de actores estatales en el sistema internacional–, los cuales ven limitado su espacio de acción externa por la influencia de una potencia hegemónica, en aquellas áreas temáticas en donde se traslapan o convergen los intereses de los países pequeños y de esa potencia. En este sentido, hay cuestionamientos básicos que corresponden al por qué un Estado adopta un curso de acción y cómo lo adopta; si lo hace a partir de su autoimagen o de la posición que ocupa en la estructura internacional. Ello requiere encontrar regularidades y modelos comprensibles que permitan explicar y entender la política exterior de Estados pequeños en un contexto hegemónico. De esta forma es posible generar entendimientos y predicciones de los fenómenos que contribuyen a la fase decisional en esa materia; pues, como he indicado, el conocimiento general del proceso de formulación de una política puede utilizarse para anticipar o prever acciones futuras.
El problema de investigación lo resumo en los siguientes términos: ¿cuáles cursos de acción y cuáles criterios utilizan los Estados pequeños para adoptar las decisiones de voto en entornos multilaterales, como la Asamblea General y el Consejo de Seguridad de las Naciones, en áreas temáticas sensibles para las potencias hegemónicas, quienes definen las principales normas y reglas en marcos institucionalizados?
Identifiqué una serie de subproblemas que permitieron ahondar sobre aspectos específicos de la pregunta de investigación. Entre ellos –y sin que se trate de un listado exhaustivo– se citan los siguientes:
• ¿Qué caracteriza y cuáles son las condiciones para la toma de decisiones de política exterior en un escenario multilateral con la presencia de una potencia hegemónica?
• ¿Cuáles son las principales razones que argumentan las potencias hegemónicas para influenciar la conducta exterior de países pequeños?
• ¿Qué factores domésticos y externos inciden en el proceso de la toma de decisiones en entornos multilaterales de esa política en los países pequeños?
• ¿Cuáles son los principios rectores, auto-imágenes y roles de la política exterior de los países pequeños?
• ¿Depende la influencia sobre los Estados pequeños por parte del hegemón de la importancia estratégica que tenga el área de interés para la potencia hegemónica?
En la investigación la unidad de análisis fue: toma de decisiones en áreas temáticas de interés mutuo. Como subunidades de análisis utilicé las siguientes: características estatales; niveles de interacción; normas de conducta en la ONU; y percepción de los representantes estatales en eventos específicos.
El periodo que abarca este estudio es de 1980 al 2009 para los países centroamericanos, lo que permitirá apreciar si hubo cambios por el fin de la Guerra Fría; y de 1991 al 2009 para el caso de los países bálticos, pues aquél corresponde al año de ingreso a la ONU.
El propósito principal u objetivo general que formulé, a partir del análisis empírico de eventos en áreas temáticas específicas en los que intervienen los países seleccionados –en el marco de la ONU–, fue identificar regularidades y elementos comunes en la toma de decisiones en áreas de interés de la política exterior de Estados pequeños ubicados en contextos hegemónicos. Como áreas de interés, en donde convergen los objetivos de la potencia hegemónica y los Estados pequeños se seleccionaron las votaciones y debates en instancias de las Naciones Unidas –particularmente la Asamblea General y el Consejo de Seguridad en donde participan los Estados objeto de estudio– respecto de: autodeterminación, no intervención, derecho de injerencia, operaciones humanitarias, desarme y temas de derechos humanos.
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