que favorecía el rol de la ONU como especie de “autoridad mundial”.21 Sin embargo, la transición hacia una nueva organización multilateral –como parte de ese replanteamiento– no se ha completado, por lo que no existe claridad en este momento sobre las funciones de Naciones Unidas como actor internacional en un mundo pluripolar.
En un sistema internacional anárquico, caracterizado por relaciones de fuerza entre los Estados poderosos, las organizaciones internacionales proveen “…la malla institucional para dar sentido a alguna clase de orden mundial, aún cuando los líderes y contextos van y vienen, y aún cuando las normas son minadas por los repentinos cambios en las relaciones de poder” (Goldstein 2001: 299). Ello favorece la participación e interacción de Estados pequeños, que no tienen capacidad para tener una presencia global ni para crear foros o regímenes exclusivos de ese tipo de países que les permita superar el denominado “síndrome de Lilliput” (Keohane 1969).
Tal reacomodo de fuerzas ha tenido repercusiones en los flujos y transacciones a través de la frontera estatal; al mismo tiempo que en el nivel doméstico, se han generado nuevos procesos que han redefinido las relaciones entre los numerosos actores nacionales. Esto ha provocado, por una parte, que las fronteras estatales se hayan tornado más porosas y difusas, perdiendo el gobierno estatal buena parte de su capacidad de control sobre esos movimientos transfronterizos; y, por otra, una mayor interacción entre los actores domésticos y los internacionales, condicionando la formulación y toma de decisiones de política exterior. Sin embargo, ello no quiere decir que el sistema internacional de finales del siglo XX y principios del XXI sea radicalmente distinto al que predominó en la pasada centuria; sino que existen interacciones que han redefinido la frontera clásica entre lo interno y externo del Estado. Al respecto cabe citar lo señalado por J. Rosenau (1997: 4):
El problema involucra el poner en orden múltiples contradicciones: el sistema internacional es menos dominante, pero aún es poderoso. Los Estados están cambiando, pero no están desapareciendo. El Estado soberano ha sido erosionado, pero aún se declara vigoroso. Los gobiernos están debilitados, pero aún pueden mantener su presencia. En ciertos momentos los públicos son más exigentes, pero en otras oportunidades son más flexibles. Las fronteras aún mantienen afuera a los intrusos, pero también son más porosas. Los escenarios terrestres están dando paso a escenarios étnicos, mediáticos, ideológicos, tecnológicos y financieros; pero la territorialidad aún es una preocupación central para muchos pueblos.
El escenario internacional generado por la convergencia de esas contradicciones genera nuevos desafíos para los tomadores de decisiones de política exterior –y en general en materia de políticas públicas–, limitando la capacidad de acción y la disponibilidad efectiva de ciertos recursos con lo que contaba el Estado en épocas anteriores. Sin embargo, los decisores aún conservan alguna autonomía, incluso en el caso de países pequeños, pero con diferencias importantes, más en cuanto a la clase de decisiones que respecto al grado (ibíd.: 20).22
En tal sistema multipolar y dinámica mundial, las potencias intermedias, e incluso los Estados pequeños, tienen un mayor margen de movilidad relativa para adoptar conductas que les permitan mayores espacios de acción y gestión; por cuanto sus estructuras de toma de decisiones tienden a ser más flexibles y sus compromisos internacionales menos rígidos, en comparación con los Estados medianos. Por consiguiente, la política exterior de los Estados objeto de estudio en esta investigación muestra hoy ciertas expresiones que no poseían durante la Guerra Fría, ofreciéndoles, en su calidad de Estados pequeños, un espacio de maniobra distinto al de periodos anteriores. Pero bajo un escenario en el que cada vez más se integra lo doméstico con lo internacional, creando una situación sui generis a lo largo de la frontera doméstico-exterior que genera una gobernabilidad particular en un mundo turbulento (Rosenau 1997)23 y también provocando una realidad en la que las “proximidades se tornan distantes” originadas en una dinámica que va más allá de la globalización (Roseanu 2003). Ello genera retos a la construcción de identidades y roles, particularmente en el caso de los Estados pequeños.
Lo anterior lleva a algunos autores (Derghoukassian 2005: Manning 1997: Rourke 2004) a denominar el espacio en donde se formula la política exterior como el espacio “interméstico” –término no reconocido por la mayoría de los teóricos de Relaciones Internacionales y especialistas en política exterior–.24 Para J. Rourke (2004: 62) la política interméstica constituye un tercer tipo de política (entre la doméstica y la internacional y en alguna medida distinta a la exterior).25 Mientras que para K. Derghoukassian (2005: 5) casos como la seguridad están llegando a ser cada vez más intermésticos –“…temas que son simultáneamente domésticos e internacionales” (ibíd.: 13)–, por lo que es necesario superar el “error” de separar las políticas domésticas y exterior, viéndolos como asuntos no vinculados y olvidando que en cierta medida son caras de la misma moneda, pero también son políticas públicas que se implementan en diferentes ámbitos de acción.
En realidad, el fenómeno no es nada nuevo, lo novedoso es el concepto que están utilizando. El mismo J. Rosenau (1997: 4) lo advierte cuando anota:
Investigar lo doméstico como aspectos de “política comparativa” y examinar lo exterior como dimensiones de “política internacional” es más que arbitrario: es francamente erróneo. Los asuntos domésticos y exteriores siempre han formado una red sin costuras y la necesidad de tratarlos como tal es urgente en este tiempo de enorme transformación. En efecto…, no podemos permitir más que la frontera doméstico-exterior confunda nuestro entendimiento de los asuntos mundiales… Los guardias fronterizos pueden revisar pasaportes y los oficiales de aduanas pueden imponer aranceles, pero concebir la distinción doméstico-exterior en esta forma simple es engañoso, confundir las apariencias superficiales con los modelos subyacentes.
Este autor (ibíd.) advierte sobre la necesidad de reconocer la turbulencia que impera en el mundo, los problemas de la gobernabilidad doméstica e internacional y las múltiples contradicciones que surgen de esta dinámica global (entendida como aquella que opera en todos los niveles de acción, no sólo el estatal y el internacional), que afecta las políticas públicas, tanto domésticas como exteriores.26
Por su parte, M. Schaper (2005: 3) introduce un concepto adicional: política transdoméstica, para referirse a aquellas políticas que, si bien son domésticas por naturaleza, sus efectos tienen lugar deliberadamente en otro Estado soberano; sin que exista mayor preocupación en ninguno de los dos Estados por los efectos de tal política en los procesos de toma de decisiones. Es decir, se trata de una política interna, cuyo impacto se produce en el escenario externo, diferenciándose de la política doméstica (naturaleza e impacto interno) y de la política exterior (naturaleza y efecto “deliberadamente” externo). Esto último porque para este autor (ibíd.) el propósito de los Estados al formular la política exterior es “…intentar influenciar la conducta de otros Estados-nación soberanos”. Y si bien ello implica interferir en la soberanía del otro Estado, comúnmente se acepta este tipo de intervención siempre que se ajuste a las reglas diplomáticas tradicionales.
Al considerar los factores que condicionan el escenario internacional de hoy y la dinámica del actual orden internacional y naturaleza de los Estados como actores internacionales, es posible hacer referencia a las políticas públicas, antes de introducir el tema de la formulación y análisis de política exterior; esto lo formulo en las siguientes secciones, antes de realizar algunas consideraciones generales sobre las teorías a utilizarse en este estudio, que sirven de trasfondo para ahondar sobre el objeto de estudio.
Formulación de políticas públicas
En general la literatura que hace referencia a la política pública concibe la formulación de esta política como un proceso que comprende básicamente cinco componentes: problemas, alternativas, decisión, resultados y rendimiento (cfr. Subirats 1992); sin embargo, el mismo
