el tiempo y los recursos de que disponen los decisores y en definitiva es restringida por las estructuras e intereses burocráticos. Pero condicionada por las fuerzas sistémicas y las relaciones simétricas entre las partes, cuando se trata de política exterior; lo cual influye en la construcción de la identidad y los roles de los Estados.
En ese sentido no es lo mismo tomar una decisión a lo interno de una cancillería que hacerlo en el marco de una organización como la ONU o en una embajada acreditada en un país con el que se mantienen estrechas relaciones y un elevado grado de dependencia. De igual forma, cuando la estructura burocrática es muy influyente en todos los procesos, o, por el contrario, no existen interacciones estrechas entre el Ministerio de Relaciones Exteriores y otros ministros y entidades públicas y privadas. En esto también incide si se trata de un funcionario diplomático de carrera o por nombramiento político que puede ser fácilmente removido de su cargo.
Como se deduce de lo anterior, la formulación de la política pública se hace más compleja en el caso de la política exterior, porque el número de factores intervinientes, la cantidad y diversidad de intereses en juego y la magnitud y significado de las áreas temáticas son mucho mayores que las que tienen lugar en el escenario doméstico.
La mayor parte de la literatura sobre política pública ve su formulación como un proceso en el que sólo intervienen actores y factores domésticos; son pocos los trabajos en donde se identifica el componente internacional. Esto constituye una limitante del estudio de las políticas públicas, porque hoy no sólo la política exterior es influenciada y condicionada por factores externos, sino que prácticamente las políticas públicas en todas las áreas temáticas son afectadas por el escenario internacional. De ahí la necesidad de revisar otros modelos que complementen y superen las limitaciones del análisis tradicional de las políticas públicas; Por ello, es necesario ahondar sobre el caso de la política exterior.
Política exterior: una política pública sui generis
Si bien la cuestión de la teoría sobre política exterior es objeto de análisis del próximo capítulo, es necesario ahora hacer referencia a aspectos generales de la política exterior, incluso algunos de los cuales retomaré posteriormente. Por ello, en esta sección abordo la conceptualización y lo referente al análisis de la política exterior, como campo de estudio.
Hay que tener en cuenta, como he indicado, que los elementos y factores que intervienen en la formulación y toma de decisiones de política exterior son múltiples y se originan en diferentes niveles y ámbitos de acción; pero además, entre los que influyen directamente, están, por una parte, los intereses, percepciones, imágenes y preferencias subjetivas de los tomadores de decisiones y, por otra, la cultura, las instituciones, los roles externos y los grupos de interés (domésticos y externos). Por supuesto, el contexto sistémico, determinado por las instituciones y la cultura predominante, referente y hacia el que está dirigida la toma de decisiones, es fundamental para la formulación de la política exterior. A ello se agrega el hecho que la identidad nacional,34 que radica en la base de la formulación de la política exterior, “…no es fija o estable; es un continuo ejercicio en la fabricación de ilusión y la elaboración de convenientes fábulas acerca de quiénes somos ‘nosotros’… Pero también es acerca de lo que dejamos de decir, lo que es olvidado o reprimido” (Ignatieff 1998). Por ello, los mitos y auto-percepciones tienen relevancia en la formulación de la política exterior y en la concepción de “interés nacional” que hagan los decisores en esta política; como también ciertos referentes simbólicos condicionan la identidad de un Estado, como el canal en el caso de Panamá.
El ya citado Realismo Político de H. Morgenthau –acompañado por el Realismo Estructural o Neorrealismo de K. Waltz–, en cuanto enfoque paradigmático dominante en el análisis de la política exterior durante las últimas décadas del siglo pasado, ha cedido espacio a nuevos planteamientos; lo cual no quiere decir que se haya eliminado la influencia de esas corrientes en la academia y sobre los tomadores de decisiones y, por supuesto, no significa que los condicionantes que reconocen esas teorías sobre los procesos sociales hayan desaparecido –sino que son explicados y comprendidos desde una perspectiva que refleja más objetivamente la realidad–. Hoy se han formulado distintos planteamientos teóricos que permiten entender la formulación de la política exterior desde la perspectiva y dinámica de las relaciones internacionales de inicios del siglo XXI, al igual que existen otras propuestas para comprender el proceso de toma de decisiones, que han superado en cierta medida el modelo clásico de G. Allison (1971).
Hoy se tiene una mejor interpretación y comprensión de los múltiples factores domésticos, estatales e internacionales que intervienen en la toma de decisiones de política exterior. Se reconoce que las variables causales o intervinientes –según sea la coyuntura– de esa política son, entre otras:
• Idiosincrasia o variable individual (cultura política y entorno societal), que hace referencia a la personalidad, valores, talento y experiencias de los decisores, reconociendo cómo las diferencias individuales (creencias, motivos, estilos decisionales e interpersonales) entre decisores afectan la conducta de política exterior.35
• Roles y conducta externa de los funcionarios (posición de los decisores y ejecutores), la cual está vinculada a la posición que detenta la burocracia encargada de la política exterior, y relacionada con las estructuras y procesos de toma de decisiones, condicionada por la maquinaria organizacional.
• Variables gubernamentales (marco institucional) que responden a las características políticas del régimen y comprende los aspectos de la estructura gubernamental que inciden en (limitando o facilitando) el logro de los objetivos de la política exterior.
• Aspectos no gubernamentales, atributos nacionales (tamaño del territorio, nivel de desarrollo económico), tendencias de valores de la sociedad, y grado de unidad nacional (homogeneidad cultural), que generalmente se reflejan en los principios rectores de la política exterior.
• Variables sistémicas, aquellos aspectos no humanos del ámbito externo que condicionan o influyen en las decisiones de los decisores, tales como distribución de valores y recursos en el sistema, arquitectura sistémica y rango y panorama de los temas objeto de atención por parte del mecanismo estatal de política exterior (Roseanu 2006: Hermann y East 1978: y Wittkopf 1994: 5-6).
La idiosincrasia es una variable a considerar como uno de los determinantes de la toma de decisiones de política exterior, porque el individuo que participa en la toma de decisiones posee una serie de filtros que condicionan sus percepciones y experiencias, que no pueden ser obviados al momento de tomar una decisión. Pero además porque, como analizo en una sección posterior, la realidad es una construcción colectiva, en la que la cultura tiene un papel fundamental. Las otras variables han sido reconocidas por la mayoría de los estudiosos de la política exterior y de las RI.
A esas cinco variables –ya sea que actúen en función causal o interviniente– se agregan dos factores condicionantes que inciden en la dinámica de cada una de ellas. Se trata de los siguientes: i) conducta exterior previa –incluidas las interacciones con determinada parte o relaciones bilaterales–; y ii) las cualidades transitorias de la situación (sobre todo cuando son situaciones consideradas como crisis). En el primer caso corresponde a la experiencia histórica de los Estados, puesto que “…la conducta de política exterior de un gobierno es moldeada por sus interacciones previas con otras entidades externas” (Hermann & East 1978: 23); lo cual resulta fundamental en el caso de las vinculaciones entre potencias hegemónicas y Estados pequeños, como analizo más adelante. El otro aspecto alude a los elementos transitorios que constituyen un estímulo para las decisiones de política exterior; por cuanto la caracterización que hagan los decisores de la situación y los problemas será un factor determinante de la conducta exterior del Estado (ibíd.).
