según la literatura dominante en RI,45 es que utiliza los casos de las potencias, suponiendo que todos los Estados tienen las mismas condiciones como actores internacionales y muestran conductas típicas de actores unitarios y racionales; olvidando que “…los agentes son construidos y llegan a ser articulados en discursos particulares” (Doty 1993: 302), siendo importantes los marcos institucionalizados, según analizo más adelante. Por lo tanto, es necesario redefinir algunas de las premisas básicas de esos enfoques para lograr un enfoque teórico que permita observar y explicar el caso de países que no se caracterizan por ocupar posiciones predominantes en el sistema mundial, o aún en sistemas regionales; pocos que recurren a algunos instrumentos diplomáticos que tradicionalmente han sido considerados válidos por los enfoques de RI dominantes. De esta forma se trata de pequeños actores –vitales para el sistema y el juego de poder– interactuando en un escenario construido sin tomarlo en cuenta, que no pueden dejarse de lado, como supone K. Waltz (1979: 72)46, pues su número es importante en el sistema internacional contemporáneo.
De lo anterior, se deduce que tanto la política exterior (en términos de su formulación e implementación) como su análisis resultan de un proceso colectivo y múltiple, que se desarrolla en diferentes niveles, con la intervención de factores de diversa naturaleza; por lo cual debe ser entendido en el marco apropiado. Trasfondo que no es reconocido por los enfoques tradicionales y dominantes en este campo de estudio y en RI; de ahí la necesidad de recurrir a planteamientos que tomen en cuenta la construcción colectiva de la realidad; lo cual resulta de la relación agente-estructura, que en el caso de esta política adquiere una mayor complejidad por su carácter multidimensional. Es decir, la política exterior es el resultado de la interacción entre distintas agencias que operan en dos estructuras más o menos definidas: la estatal/doméstica y la internacional, cuya construcción responde a procesos particulares por la naturaleza de los agentes que participan en cada una de ellas; estructuras que están interconectadas por múltiples y complejos canales y en las cuales se agrupan actores de distintas naturaleza con intereses particulares sobre las acciones estatales.
Una referencia metateórica: la construcción social de la realidad
Para estudiar un fenómeno que tiene una dimensión histórica, un contexto complejo integrado por varios niveles de acción, múltiples actores con características asimétricas y un marco institucional (orden internacional) bastante definido, pero con un sistema anárquico, se hace necesario tener como trasfondo teórico o metateoría47 el Constructivismo Social –véase el siguiente apartado para una conceptualización sobre esta teoría–, como demuestra el análisis de T. Christiansen (1998) y las referencias a la construcción colectiva que sirve de trasfondo a la formulación de la política exterior de R. Doty (1993), antes citadas. Puesto que los intereses y las expectativas de los agentes (véase particularmente Wendt 1999) inciden en el proceso de toma de decisiones, los cuales tienen una dimensión temporal y una espacial, por lo que el contexto llega a ser un factor crucial, resaltando el rol de las estructuras (cfr. Mair 1998: 315), de las normas y reglas inscritas en esquemas institucionales (Duffield 2007), de la conformación de la relación agente-estructura (cfr. Wendt 1999: Bieler & Morton 2001), de las concepciones de roles de los actores y decisores (Aggestam 1999) y de la problemática de las percepciones que tienen los actores en sus interacciones (Jervis 1968).48
Si a ese panorama, con el trasfondo de una cultura –entendida como el conjunto de “…creencias y actitudes extensas y generales acerca de la nación de uno, de otras naciones y acerca de la relación que realmente obtienen o que obtendrán entre el yo y los otros actores en el ámbito internacional” (Y. Vertzberger citado Aggestam 1999)–, se agrega la influencia del entorno sistémico, entonces se tiene que en ocasiones los decisores de política exterior tendrán percepciones erróneas sobre los eventos y procesos internacionales que generan ruido y decepciones en la toma de decisiones de política exterior (Jervis 1968: 460). Ello hace más complejo tal proceso decisional, pues se trata de adoptar un curso de acción dirigido a un agente con intereses y objetivos propios, normalmente contrarios a los del Estado decisor, que se complica por la presencia de partes secundarias y terceras partes que de una u otra forma intervienen en la dinámica internacional.49
Ahora bien, el proceso de toma de decisiones no ocurre en un momento aislado en la dimensión temporal, sino que se desarrolla en distintos periodos o “capas de cambio” (Christiansen 1998: 105); cada una condicionada por los marcos institucionales y la estructura del sistema internacional en la coyuntura en que tiene lugar el proceso, y que en este caso hace referencia además al contexto institucional y hegemónico en que los decisores de Estados pequeños adoptan los cursos de acción.
A esa dimensión horizontal, que se expresa a través del tiempo, el espacio y las áreas temáticas, se suma una dimensión vertical, compuesta, en el caso de la política exterior, por los ámbitos de acción tradicionalmente reconocidos en RI y ya citados: local/societal, estatal, regional e internacional, entre otros. Ello crea un espacio bidimensional en el que confluyen múltiples factores y elementos que contribuyen a formular la política exterior. En este sentido y respecto a la Unión Europea (UE), T. Christiansen (1998: 106) señala que las dos dimensiones, horizontal y vertical, están estrechamente vinculadas, pues fueron construidos simultáneamente (téngase en cuenta que la relación agente-estructura analizada por el Constructivismo considera que ambos componentes del sistema son constituidos mutuamente) y al mismo tiempo son altamente complejos, porque operan más allá de los marcos legales que sirven de base a las instituciones. Por lo tanto, es necesario tener en cuenta lo que el citado autor denomina “categorías históricas de gobernabilidad” (ibíd.: 111). A esto hago referencia más adelante al definir los elementos básicos del marco teórico que utilizo en este trabajo. De ahí que la política exterior se torna en un fenómeno que, como he indicado, debe analizarse teniendo en cuenta esas dimensiones.
En definitiva, desde la perspectiva del Constructivismo, sobre todo de la versión estructural planteada por A. Wendt (1999), la dinámica objeto de estudio se puede esquematizar al tener en cuenta las interacciones entre los Estados pequeños, que coexisten en un escenario hegemónico, a través de la política exterior con el hegemón y las instituciones que contribuyen a regular la conducta de los actores internacionales, sin olvidar la cultura doméstica y global (véase figura 1.1). Reconociendo que la política exterior es formulada en un escenario en donde convergen distintos niveles de acción y culturas, que determinan una política particular en cada Estado, al integrar valores, normas, roles, expectativas, intereses y percepciones de quienes participan en los diversos ámbitos; política que varía de país a país, según se trate de Estados pequeños o grandes, de sistemas políticos penetrados o no, y de sistemas más o menos formalizados, como analizo en este y el siguiente capítulo.
Figura 1.1. Modelo de interacción en un contexto hegemónico. Fuente: elaboración propia.
En este modelo, la cultura tiene una función esencial y se entiende, desde una perspectiva constructivista, como conocimiento socialmente compartido; es decir, que es común a los individuos de una comunidad y los conecta, pudiendo ser conocimiento cooperativo o conflictivo que adopta múltiples formas, tales como normas, reglas, instituciones, ideologías y organizaciones, entre otras (Wendt 1999: 141). En ese sentido, la cultura está presente en todas las esferas de acción de la sociedad y las conecta para darles un sentido de unidad.50
En las siguientes secciones me refiero a las premisas básicas de los cuatro enfoques teóricos que constituyen el marco mínimo para abordar el objeto de estudio de esta investigación. Primero resumo los planteamientos del Constructivismo, sobre todo en su versión social o estructural planteada por A. Wendt; luego las ideas de J. Rosenau sobre sistemas penetrados; posteriormente los planteamientos de C. Hermann sobre el cambio en la política exterior –que analizo en el siguiente
