común, “convenciones epistémicas” u homogenización de intereses.
J. Checkel (2002) profundiza un poco más en este fenómeno al señalar que la persuasión es “…un proceso social de interacción que involucra cambio de actitudes acerca de la causa y efecto en ausencia de visible coerción.” Es decir, “…una actividad o proceso en la cual un comunicador intenta inducir un cambio en la creencia, actitud o conducta de otra persona… a través de la transmisión de un mensaje en un contexto en el cual el persuadido tiene algún grado de libre escogencia.”
Desde esa perspectiva, la persuasión “no flota libremente en el aire”, sino que es facilitada o dificultada por factores y condiciones generales del contexto en donde tiene lugar. A lo que se suma el hecho que “la pequeñez y despolitización promueven la persuasión”; es decir, considerando el factor ambiental y el nivel de la agencia “…la persuasión dirigida a convencer a un individuo a cambiar sus actitudes básicas parece trabajar mejor en audiencias pequeñas conocidas y privadas” (Checkel 2002). Por ejemplo, la persuasión en el Consejo de Seguridad es mayor que en la Asamblea General de la ONU por el contexto ambiental y las características y rol de la agencia en cada uno de esos ámbitos; pero si se suma la posición que ocupa el Estado miembro en la jerarquía internacional y sus necesidades e intereses, los Estados pequeños tienden a ser más susceptibles de persuasión, particularmente en áreas temáticas complejas y sensibles para las grandes potencias.
Así “…los Estados son inducidos a cambiar sus políticas por una combinación de incentivos y amenazas de aquellos Estados promotores de nuevas normas” (Duffield 2007: 56); es decir, están sometidos a un proceso de socialización. Como las grandes potencias disponen de mayores recursos y medios para promover nuevas normas, tendrán más posibilidad de adoptar aquellas que favorezcan sus intereses y condicionen aun más la conducta de los actores más pequeños y débiles, en el marco de ese proceso.
La socialización es “…un proceso por el cual la interacción social conduce a los novatos a endosar formas esperadas de pensar, sentir y actuar” (Johnston 2001: 494); es decir, “…un proceso por el cual los actores adquieren identidades diferentes, conduciendo a nuevos intereses a través de interacciones regulares y sostenidas en amplios contextos y estructuras sociales” (Bearce & Bondanella 2007: 706).62 Así la socialización está dirigida a crear membresía en una comunidad, lo cual conduce a considerar los entendimientos intersubjetivos como dados. En ese sentido, las instituciones internacionales constituyen los escenarios en donde la socialización de los Estados tiene lugar en forma más acelerada, como analizo posteriormente; es decir, la variable independiente clave son las instituciones, que generan profundos procesos de socialización internacional, como ocurre en las organizaciones intergubernamentales y como señala J. Checkel (citado ibíd.: 707) “…las instituciones constituyen los actores [estatales] y sus intereses”; o sea son “sitios de socialización” y “promotores de socialización”.63
Pero como mencioné antes hay actores que son más propensos, por sus características y variables endógenas y su posición en la estructura internacional y otros factores exógenos, a ser persuadidos y socializados, sobre todo cuando poseen sistemas políticos penetrados, según analizo a continuación.
Sistemas políticos penetrados 64
A diferencia de otros ámbitos de las políticas públicas y del acercamiento a esta cuestión de la influencia externa sobre la formulación de las políticas hecho por las Ciencias Políticas, en política exterior cada situación se considera única, por lo que su estudio no responde a los mismos criterios utilizados en esos otros ámbitos (171). De ahí la necesidad de una explícita conceptualización y determinar la fuente de la causalidad en el ámbito internacional y su interacción con el escenario doméstico. Ello porque se puede plantear que los individuos son los agentes causales o que los roles políticos, las estructuras gubernamentales, los procesos sociales o el sistema internacional son los determinantes de la conducta exterior, dependiendo de lo que se desea priorizar en la observación. Si la causalidad está en una o en todas, entonces en cuáles circunstancias interviene para determinar el grado de influencia de cada una sobre la conducta de los decisores (172), resulta un cuestionamiento fundamental; pero de compleja respuesta desde la perspectiva del análisis clásico de política exterior.
Ello es importante porque los decisores de política exterior presentan características particulares, como se ha demostrado; así, J. Rosenau identifica cinco conjuntos de variables que van incrementando la distancia temporal y espacial (172-3), complementadas con los aportes de otros autores como señalé en una sección anterior:
• Individuales: valores, talentos, experiencias, lo cual distingue a los decisores entre sí.
• Roles: ocupados por los decisores y los esquemas institucionales en la estructura nacional/internacional.
• Gubernamentales: relaciones entre poderes, burocracia.
• Societales: aspectos no gubernamentales de la sociedad, grado de unidad nacional, industrialización, cultura.
• Sistémica: realidad geográfica, ideológica y otras.
Las variables individuales hacen alusión a aspectos de los decisores de política exterior que los diferencia de los decisores de otras políticas públicas y de otros tomadores de decisiones en distintos países, lo cual introduce elementos particulares en la conducta exterior de los Estados. Por su parte, los roles son independientes del componente individual y hacen referencia a si se trata del jefe de Estado o del ministro de relaciones exteriores o de un funcionario diplomático acreditado ante un tercer gobierno. Mientras que las variables gubernamentales aluden a la estructura de gobierno y a cuestiones como la influencia de los poderes ejecutivo y judicial sobre la formulación de la política exterior. El cuarto grupo de variables influyen en el contenido de las aspiraciones externas del país, en la definición de la identidad y los objetivos nacionales. Y las variables sistémicas se refieren a asuntos del ambiente externo que influencian y determinan el rango de escogencias de los Estados.
Una pregunta básica es ¿cuál de esos conjuntos de variables contribuye más a definir la conducta exterior de un Estado pequeño y débil? ¿Son aquellos factores del nivel individual/societal, el estatal o el sistémico, según la clasificación clásica de K. Waltz? O por el contrario, ¿es una combinación de todos esos conjuntos de variables? Esto último, según lo proponen algunos enfoques teóricos distintos al paradigma racional-positivista, citados anteriormente.
En el caso de la política exterior es necesario reconocer que hay una “…fusión entre los sistemas nacional e internacional en ciertas clases de áreas temáticas” (178). Ello se hace más evidente con los cambios a lo largo de la frontera entre lo doméstico y lo internacional (cfr. Rosenau 1997); de ahí que la internacionalización de ciertos procesos domésticos ha sido notoria, incluso en contra de la fortaleza de la soberanía (178). Con fronteras entre los dos ámbitos cada vez más difusas; Por eso, no puede hacerse una precisa y estricta diferencia entre los factores domésticos y externos (179), como pretenden la mayoría de las teorías que se asientan en uno de los niveles.
Tal situación da lugar a sistemas políticos penetrados, que resultan porque son “las actividades y procesos –y no las legalidades– las que definen las fronteras de los sistemas políticos” (183). Esto hace que haya sistemas políticos nacionales que son más o menos dependientes de lo externo. Precisamente, los casos de gran dependencia son los que generan ese tipo de sistema penetrado, que se define como “…aquel en el que los no-miembros de una sociedad nacional participan directa y autoritariamente, a través de acciones adoptadas conjuntamente con los miembros de la sociedad, cualesquiera que sea la ubicación de valores o la movilización de apoyo en nombre de sus objetivos” (183).
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