cuándo los no-miembros participan y cuándo sólo influyen en los procesos y actividades y, en definitiva, tienen tanta influencia y participación que provocan la aparición de un sistema político penetrado (183); lo relevante es reconocer que tal sistema político penetrado se diferencia en su dinámica de los no penetrado y del sistema internacional. A pesar del tiempo transcurrido desde la publicación de esta pre-teoría por parte de J. Rosenau, es poco lo que se ha avanzado en la formulación de una medida para determinar el grado de penetración; incluso el mismo autor lo reconoció en un artículo reciente.65 No obstante esa tarea pendiente, lo indicado permite cuestionar algunos aspectos, entre ellos: ¿cómo las potencias hegemónicas influyen en el proceso de formulación de la política exterior de Estados con sistemas políticos penetrados? ¿Ocurre en todas las decisiones o sólo en aquellas que afectan los intereses de la potencia? ¿Existe mayor o menor autonomía por parte del Estado pequeño y débil en ciertas áreas temáticas? ¿Responde la subordinación de los Estados pequeños a una falta de capacidad y habilidad para actuar en forma autónoma; o, por el contrario, se adapta a ello por interés y conveniencia, adoptando una conducta de free riders?
Lo anterior no quiere decir que toda interacción intensiva entre miembros y no-miembros genera penetración en un sistema, ni que tal interacción conduzca a la reubicación de valores en la estructura. Además, tal relocalización puede resultar de una negociación o de un proceso colectivo; sin que signifique penetración (186). Sin embargo, un elemento, por su dimensión, que puede ser determinante en el grado de penetración de un sistema político, es la presencia de inmigrantes, en calidad de no-miembros; puesto que si el porcentaje de ellos es alto y muestran una participación activa en actividades políticas –sobre todo en los procesos electorales– y en el lobby en políticas públicas, el sistema tendrá un mayor grado de penetración.66 Por consiguiente, al tratar de operacionalizar la interacción entre miembros y no-miembros se requiere, entre otras cosas, un análisis de la tasa de inmigrantes y de su participación en el ámbito político.67
Otro aspecto a considerar es que no es el mismo proceso, ni genera iguales resultados la penetración de un sistema en diferentes países (186). Por consiguiente, hay que distinguir la penetración en las distintas áreas temáticas; pues algunas sociedades pueden organizarse como sistemas políticos penetrados en ciertos temas y como sistemas políticos nacionales en otros (187). Esto se hace más evidente en el caso de Estados ubicados en contextos hegemónicos, producto de los intereses geoestratégicos del hegemón.
Por supuesto, no se puede obviar que los miembros de un sistema pueden pertenecer simultáneamente a distintos sistemas políticos y responden a diferentes áreas temáticas. Tales como local, partidista, nacional, regional e internacional, así como estar vinculados a varios “mundos privados”, que inciden de diversa forma en la toma de decisiones en que intervengan los actores. También el rol individual de los decisores en sus otros escenarios es un factor a considerar en la formulación de la política exterior.
Ahora bien, las áreas temáticas se definen como un espacio consistente en “(1) un conjunto de valores, la distribución o potencial distribución de ellos conduce (2) a los actores afectados o potencialmente afectados a diferir ampliamente acerca de (a) la forma en la cual los valores serán distribuidos o (b) los niveles horizontales en los cuales la distribución será autorizada para que (3) se expresen en conductas distintivas diseñadas para movilizar el apoyo para el logro de sus valores particulares” (192).68 En ese sentido se constituyen en componentes claves de los marcos y de las hipótesis de la política exterior (Potter 1980: 427).
Las principales macro-áreas temáticas relacionadas con la política exterior son: territorial, de estatus, recursos humanos y recursos no humanos (193). Dentro de cada una de estas categorías temáticas hay áreas específicas, como las identificadas en el objeto de esta investigación.
Ahora bien, la penetración de un sistema político puede ser mayor en un área temática que en otra u otras, según los intereses vigentes en cada una, la relevancia que tenga para los objetivos nacionales y las interacciones con actores externos.
Como señalé antes, a los sistemas políticos horizontales (característicos de los Estados) y las macro-áreas temáticas se agregan los sistemas verticales, para completar el escenario en el que se formula la política exterior. Esto resulta porque se tiende a concebir los sistemas horizontales como dominados por élites de poder, lo cual es incompatible con la noción de área temática; pues en ésta los temas son temporales y situacionales (189).
Los sistemas verticales se caracterizan por los tipos de valores y el proceso de su distribución, por lo que está tipificado por un mayor nivel de abstracción (190). Esto se complementa con la noción de jerarquía, pues los verticales son sistemas jerárquicos, en cualquiera de los niveles sistémicos en que operen (internacional, estatal o local) o en un área temática dada. Pero no todas las áreas temáticas responden a sistemas verticales; hay algunas horizontales y otras combinadas.69 Por consiguiente, el proceso de formulación de política exterior está condicionado por los procesos y las actividades que ocurren en los sistemas horizontal y vertical y responden a las dinámicas propias del área temática correspondiente.
Hay que recordar que la jerarquía internacional es una construcción que es reproducida en cada una de las declaraciones de los Estados, creando una realidad particular en la que se sumergen los actores estatales, modificando su conducta para subsistir en esa realidad creada por ellos mismos.
En el caso de la política exterior, los principios, valores y lineamientos generales se consideran como verdades que conforman una realidad particular del Estado y orientan su conducta, por lo que son reproducidos en las declaraciones que se emiten frente a las distintas situaciones que enfrentan los Estados y obligan a los decisores a escoger cursos de acción.
En ciertos casos, los mismos o similares elementos y atributos pueden ser adoptados por distintos Estados para orientar su política exterior. Por ejemplo, en el caso de una potencia hegemónica, un aspecto vital es el poseer una órbita de influencia, que se distingue de la de otra potencia. Por supuesto, la práctica discursiva de ese elemento es particular para cada Estado; lo cual sólo se puede conocer a través del lenguaje; pero no ocurre desligado del marco institucional en donde los Estados interactúan e implementan su política exterior. De ahí que la capacidad de un Estado para lograr los objetivos propuestos, al formular determinada política exterior, dependen del grado de penetración que tenga el sistema político doméstico en el área temática específica, por una parte; y de la sensibilidad que provoque esa área para los otros actores estatales, sobre todo las potencias hegemónicas.
Instituciones internacionales: un escenario para los Estados pequeños
El sistema internacional se caracteriza por una estructura anárquica, dinámica descentralizada y una toma de decisiones asimétrica, producto de las diferencias en la distribución de recursos y capacidades, según indiqué antes; y no sólo por razones jerárquicas, como ocurre en el ámbito doméstico. Esto lo convierte en un sistema difuso, por lo que las Organizaciones Internacionales o Intergubernamentales (OIG) se pueden, desde una perspectiva realista, considerar “…como instrumentos de política exterior” (Hoffmann 1956: 357); o como mecanismos para regular la conducta de los actores estatales y facilitar la coordinación de acciones, según el enfoque internacionalista neoliberal; y en general las instituciones internacionales –entendidas como “…un conjunto relativamente estable de prácticas y reglas definiendo la conducta apropiada para un grupo específico de actores en situaciones específicas” (March & Olsen 1998: 948)–70 como espacios construidos por acuerdos intersubjetivos entre actores que se consideran soberanos y autónomos y contribuyen al proceso de persuasión y socialización, propio de una visión constructivista. Por lo tanto, las instituciones promueven la convergencia de intereses a través del tiempo, expresada ya sea a través del voto o de la similitud de
