es el resultado de la convergencia de “…la vida interna y de las necesidades externas –las aspiraciones, atributos, cultura, conflictos, capacidades, instituciones y rutinas– de grandes grupos de personas que de alguna manera se han organizado para alcanzar y mantener la identidad social, legal y geográfica como un Estado-nación” (Rosenau 1976a: 15). De ahí que el análisis de este tipo de política sea cada vez más sofisticado, dando lugar al desarrollo de más elaborados y precisos conceptos e instrumentos con los cuales tratar de comprender “…el complejo fenómeno que vincula a las naciones al mundo más allá de sus fronteras” (ibíd.).
Ahora bien, los decisores no eligen desconectados de la realidad, sino en permanente interacción con los distintos ámbitos de acción individuales y colectivos, ya sean profesionales o personales. Por ello, los modelos clásicos para el estudio de la toma de decisiones en política exterior crean escenarios inapropiados, típicos de laboratorios y del enfoque positivista. Esto demanda la adopción de modelos y enfoques que permitan entender y explicar la formación de la conducta individual y colectiva; teniendo en cuenta las múltiples identidades e intereses de los decisores.
Por lo anterior, como indiqué y advierte J. Rosenau (citado Hudson 1995: 212-3), las explicaciones en el caso del análisis de política exterior deben ser multicausales y multinivel, al mismo tiempo que interdisciplinarias. Es decir, las decisiones y acciones de política exterior resultan de diversas causas que se producen en los distintos niveles (básicamente los tres antes citados) y responden a una agenda con temas de muy diversa naturaleza.
En la medida que la política exterior se genera en el ámbito interno y se implementa en el externo, los factores condicionantes provienen de ambos ámbitos y de la interacción entre ellos. Es decir, hay factores internos y externos. J. Roseanu (1976: 18) clasifica esos factores en términos de las dimensiones espaciales y temporales. Mientras que J. Kaarbo, J. Lantis y R. Beasley (2002: 8ss.) identifican como factores externos: anarquía, relaciones y distribución del poder e interdependencia/dependencia en el sistema internacional; y como factores internos: opinión pública, cultura, grupos societales, organización gubernamental (régimen político y burocracia) y líderes (personalidad y creencias). A esto se unen los cinco tipos de variables señaladas por J. Rosenau (2006: 203-4): individuales, de roles, gubernamentales, societales y sistémicas; las cuales coinciden y son complementadas con las señaladas por C. Hermann y M. East (1978: 22-23): características personales de los líderes políticos; estructuras y procesos de toma de decisiones; características políticas de los regímenes; atributos nacionales de las sociedades, propiedades del sistema internacional, conducta exterior previa y cualidades transitorias de la situación. Sin olvidar que los mecanismos disparadores y el interés del hegemón en la temática que provoca la reacción del aparato doméstico son factores igualmente condicionantes.
Así surge una serie de cuestionamientos básicos al momento de estudiar la política exterior de algún país específico. Por ejemplo, R. Beasley y M. Snarr (2002: 323ss.) hacen referencia a la influencia del poder militar, al rol de la interdependencia económica, a la crisis y desafíos generada por el fin de la Guerra Fría, a la incidencia de la opinión pública, a las repercusiones de los cambios de régimen político y al rol de los líderes en la formulación de la política exterior. Pero aún más complejo es que en el nivel sistémico o multilateral, muchas de las decisiones de política exterior no están circunscritas al área temática en donde se adoptan, sino que la interacción con otros temas de la agenda global incide, ya sea por traslapes, superposición u oposición. Por ejemplo, señala L. Neack (2003: 124), en abril del 2001 Washington perdió su asiento en la entonces Comisión de Derechos Humanos de la ONU, en momentos en que la agenda incluía temas estratégicos para EEUU La explicación que se dio en ese momento es que el rechazo no era por asuntos de derechos humanos, sino por otros temas en los que esa potencia enfrentaba fuerte oposición.41 Esto conduce a reconocer que hay “…vínculos a través de temas y a través de niveles de análisis…”, sobre todo en momentos en que hay cada vez más “…borrosas líneas entre la política exterior y la doméstica” (ibíd.).
Ahora bien, el hecho de identificar factores internos y externos no quiere decir que éstos actúen en forma separada; sino que la pregunta básica es “¿cómo varios factores trabajan en combinación con otros para influenciar la política exterior? En particular, ¿cuáles son los vínculos entre factores externos y factores internos?” (Beasley & Snarr 2002: 341). Y agregan esos autores que a futuro es necesario tener en cuenta la capacidad y fortaleza de los Estados para conducir la política exterior y la relevancia que tendrán algunos de los temas que tradicionalmente se han considerado como parte de la agenda de política exterior, ante los cambios en la naturaleza y la dinámica de la soberanía y el proceso de globalización (ibíd.: 344-5).
Esto hace que el proceso de formulación de la política tenga más pasos –no necesariamente más fases en su formulación– que en otros casos. Por ejemplo, D. Papp (1994: 142) identifica 11 pasos principales;42 los cuales adquieren relevancia porque se considera que la política exterior es fundamental para la subsistencia de un Estado, por lo que los ministros de relaciones exteriores cumplen una función vital; de ahí que generalmente pueden ser criticados por la opinión pública, pero no controlados (Graebner 1983: 11). Ello porque en la mayoría de las ocasiones los temas de las cancillerías se consideran del ámbito de la seguridad del Estado y se administran en forma reservada. Pero también la opinión pública tiende a considerarlos fuera de su ámbito de interés y a no externar criterio alguno; con pocas excepciones, que normalmente tienen lugar cuando se trata de temas externos que afectan directamente asuntos de la agenda de política pública doméstica.
Ese carácter particular de la política exterior conduce a J. Rosenau (1982: 242) a sugerir el uso de “una perspectiva teórica que de algún modo combine variables derivadas de modelos nacionales, internacionales y trasnacionales”; para ello hace referencia a “adaptación nacional”43 y a los tipos de acción que genera (ibíd.: 243) como factores influyentes en el proceso de toma de decisiones de política exterior de países pequeños, particularmente en contextos con alta incidencia de superpotencias. Esto conduce a otro aspecto que según A. Henrikson (2002) constituye un factor relevante: la distancia. Ello porque ésta determina la forma en que una política exterior (sobre todo de un Estado pequeño) es implementada y puede afectar los resultados de la misma. Este autor identifica, adicional a la distancia física, tres tipos de distancia: gravitacional, topológica y atribucional;44 lo cual considera fundamental porque en este tipo de política pública hay una distancia física mayor entre el sujeto decisor y el lugar del objeto de la decisión (ibíd.: 438), lo cual incide en sus percepciones sobre la realidad y en las prácticas discursivas; pues el lenguaje productivo no depende o necesariamente coincide con las motivaciones, percepciones, intenciones o entendimientos de los actores sociales; más bien, el lenguaje es “…un conjunto de signos que son parte de un sistema para generar sujetos, objetos y mundos” (Doty 1993: 302). Y como hay una mayor distancia, la práctica discursiva –que es una construcción social– es más relevante en la construcción de la realidad; por lo que resulta válido preguntarse “…cómo los discursos particulares representan el mundo y cómo estas representaciones informan y afectan las prácticas sociales” (McDonagh 2006: 17); particularmente cuando son construidos en contextos culturales diferentes. De ahí la importancia de la cultura en todos los niveles de acción y del esquema dimensional tripartito al que se hizo referencia en la sección anterior.
Precisamente entre Estados pequeños, que actúan en escenarios con un poderoso centro gravitacional, que influencia la dinámica en todas las áreas temáticas, esas distancias se tornan más complejas, como se observa en el siguiente apartado. Pero ello no quiere decir que este tipo de Estado carezca de algunos recursos para lograr alcanzar objetivos de política exterior que pueden ser contrarios a las metas de las potencias grandes e intermedias. Aun cuando se analice esto desde el enfoque neorrealista (dominante en el análisis convencional de política exterior, a pesar que K. Waltz (1979) argumente que su teoría no es de política exterior) se tiene en cuenta que el poder es el producto de una relación e interacción
