conocimiento necesarios en la formulación de políticas: i) conceptualización de las estrategias (“…marco conceptual para cada una de las muy distintas estrategias e instrumentos disponibles para los decisores que intentan influenciar a otros Estados”); ii) conocimiento general o genérico (“…fundamentado en el estudio de la experiencia pasada que identifica los usos y limitaciones de cada estrategia y las condiciones en las cuales depende su empleo efectivo”); y iii) modelos conductuales de actores específicos (“…en lugar de asumir una peligrosa tendencia a asumir que pueden ser considerados como actores racionales y unitarios”).
La política exterior se refiere a una “acción política transfronteriza” (Rittberger 2004: 1) y procura “…la expansión de su interés nacional frente al de otras naciones” (Stoessinger 1980: 39), más que a interacción bi y multi laterales, por lo que se caracteriza –de ahí su naturaleza sui generis– por la complejidad en la formulación y en la implementación, su multidimensionalidad y el traslape de ámbitos y niveles de acción; pero, sobre todo, la unidad de análisis que sirve para delimitar su ontología. Esto dificulta una apropiada definición, que W. Carlsnaes (2003: 335) intenta reseñar en los siguientes términos:
Las políticas exteriores consisten de aquellas acciones que, expresadas en la forma de metas, compromisos y/o directrices explícitamente establecidas, y buscadas por representantes gubernamentales actuando en nombre de sus comunidades soberanas, son dirigidas hacia objetivos, condiciones y actores –gubernamentales y no gubernamentales– que quieren afectar y que yacen más allá de su legitimidad territorial.
Por supuesto, la explicación y entendimiento de esta política dependerá de las condiciones metateóricas que sirvan de base para determinar los tipos de factores y variables que intervienen en su formulación. Para W. Carlsnaes (2003: 342) esas perspectivas no deben ser excluyentes, pues en realidad responden a un esquema dimensional tripartito, que consiste en una dimensión intencional, una disposicional y otra estructural. A lo cual me refiero en el siguiente capítulo; pero antes reviso los principales planteamientos que sobre el análisis de política exterior existen.
El análisis de este tipo de política pública, por ende, también es sui generis;36
El análisis convencional generalmente trata de responder a cuestionamientos de por qué se adoptó determinado curso de acción, por lo que tiende a otorgar gran importancia a la posición relativa del Estado en la jerarquía de poder internacional o a ciertas agencias gubernamentales en donde se adoptan las decisiones. En ese sentido se limita a explorar preguntas del tipo por qué.38 Ello resulta en “…mostrar que cierta decisión política fue predecible dado un conjunto particular de circunstancias” (Doty 1993: 298). Esto genera explicaciones incompletas que suponen una subjetividad particular, un trasfondo de prácticas y significados sociales y discursivos que hacen posible las decisiones; lo cual es, en alguna medida, producto de la influencia dominante de los enfoques realistas en este campo de estudio y en general en RI De ahí la importancia de modificar, desde una perspectiva constructivista, los fundamentos ontológicos y epistemológicos en que se basa el análisis de la política, como lo destaca R. Doty (1993: 299) al sugerir el cambio de las preguntas tipo por qué por aquellas tipo cómo:
Moverse de las preguntas tipo por qué a cuestionamientos tipo cómo es posible, tiene implicaciones importantes para el análisis de política exterior. Creando más elementos de la problemática formulación de políticas y tomando menos como dados, un enfoque que usa preguntas tipo cómo es más crítico que un enfoque confinado a la pregunta por qué. Cuando preguntamos por qué los Estados o los decisores se comprometen en ciertas prácticas con otros Estados, asumimos la existencia de aquellos Estados y los decisores. Cuando planteamos preguntas cómo es posible, podemos aún preguntar por qué, pero debemos además indagar dentro de las prácticas que capacitan a los actores a actuar, a enmarcar políticas como ellos lo hacen y ejercer las capacidades que ellos usan…
Lo anterior es relevante en el análisis de la política exterior porque la realidad “objetiva” no es el ámbito en donde se localizan los significados de las cosas y procesos, sino que es la realidad “subjetiva” de los tomadores de decisiones; por lo que este ámbito es la clave para entender la conducta y prácticas políticas. De ahí la necesidad de reconocer el orden social en donde se insertan los decisores y las percepciones que éstos tengan; pues “[l]os significados, como mediados cognitiva y culturalmente, tienen una dimensión social distintiva” (Doty 1993: 301).
La diferencia entre el análisis convencional y el basado en un enfoque constructivista y holístico radica en que la política exterior es un proceso complejo que comprende países débiles y fuertes, grandes y pequeños, figuras internacionales claves, fuerzas y grupos diversos, incluidos religiosos, organizaciones intergubernamentales y hasta a Hollywood; así, dice L. Neack (2003: 2), “…el destino del Budismo Tibetano está inextricablemente enredado en las escogencias de política exterior de varios países importantes.” Por lo tanto, esta política “…es hecha y conducida con complejos ambientes domésticos e internacionales…”, resultando de “…coaliciones de actores y grupos domésticos interesados…”, al mismo tiempo que la incorporación y retiro de los temas de la agenda exterior reflejan “…la fortaleza de varias partes y sus preocupaciones particulares…”; derivando tales temas tanto de la política doméstica como de las relaciones exteriores (ibíd.: 8). Por consiguiente, los análisis de política exterior deben considerar varios niveles y facetas “…a fin de confrontar las complicadas fuentes y naturaleza de la política” (ibíd.: 9).
Desde la década de 1950 (véase Gross 1954) comenzaron las referencias al estudio de la política exterior; sin embargo, se atribuye, según indiqué antes, a J. Rosenau en su trabajo “Pre-Theories and Theories of Foreign Policy” (Rosenau 2006) –el cual constituye, como reseño más adelante, una de las bases del marco teórico para analizar una parte del objeto de estudio–,39 por una parte, y a R. Snyder, H. Bruck y B. Sapin (1979), en un trabajo publicado en 1955, por otra, la incorporación formal de esta área temática como objeto de teorización en RI (Hudson 1995). Ello con el propósito de realizar un “examen de cómo las decisiones de política exterior son hechas”, suponiendo que tales políticas son “la fuente de muchas conductas y el mayor cambio en la política internacional”, cuyo origen son los seres humanos, actuando individual o colectivamente (ibíd.: 210).
Como ya he indicado, lo interesante de este análisis resulta del hecho que se trata de una política pública que se produce en un “ambiente fluido y complejo”, “multidimensional en naturaleza y plagado de inconsistencia y ambigüedades” que dificulta el trabajo de determinar la información apropiada y disponible;40 puesto que se dirige a un escenario anárquico, caracterizado por una arquitectura construida por las potencias victoriosas de la última confrontación bélica que generó el orden internacional vigente; pero sin desligarse del nivel doméstico que la orienta y define. De ahí que se haya concebido (Kuperman
