para desarrollar un enfoque que permita abordar el objeto de estudio de esta investigación. Por lo tanto, en este capítulo hago referencia a los antecedentes de las áreas citadas y en el siguiente se resumen los principales planteamientos de las teorías que permiten explicar y entender la dinámica de la política exterior en contextos multilaterales bajo influencia hegemónica; además de formular el marco teórico que servirá de referente para abordar el objeto de estudio. Asimismo se detallan los aspectos metodológicos de la investigación.
Contextualización, antecedentes y el referente conceptual
Hay que tener en cuenta que la mayoría de las teorías internacionales reconocen una serie de rasgos básicos del sistema internacional y de la conducta de los Estados, aunque difieren en algún grado en el carácter central del rol del Estado. Incluso comparten concepciones del cambio y del crecimiento interdependiente entre los actores internacionales, entre otros. Sin embargo, cuando se hace un acercamiento a cuestiones menos superficiales, las diferencias se tornan cada vez mayores. Así, dependiendo de cuál enfoque se utilice, las concepciones sobre la naturaleza de las estructuras sistémicas y el rol de los Estados, por ejemplo, adquiere rasgos particulares (cfr. Rosenau 2006: 213). Por otra parte, es un hecho que el sistema internacional ha dejado de ser estato-céntrico, para bifurcarse con el mundo multicéntrico, en el que participan actores de diversa naturaleza y capacidad, aunque los Estados continúen siendo los agentes dominantes (ibíd.: 218); por tanto, las teorías utilizadas para comprender los fenómenos mundiales deben incorporar otros conceptos y premisas que permitan entender el cambio y dinámica de los procesos.
Conforme el número de actores, tanto domésticos como internacionales, que intervienen o influyen en la formulación de la política exterior aumente de manera considerable, es necesario realizar los ajustes en los modelos de observación y análisis. Por eso, la amplia diversidad de intereses en juego debe considerarse en el análisis de la política exterior, sobre todo de países pequeños; porque en las teorías clásicas o no son objeto de análisis o simplemente se les considera como seguidores de los poderosos y carentes de capacidad de acción y decisión. Ello resulta fundamental cuando se reconoce que hay algunas políticas públicas que, si bien se dirigen hacia lo interno del Estado, tales como regulaciones en materia de derechos humanos, sus consecuencias repercuten en lo externo y provocan reacciones de actores internacionales estatales y no estatales.15 Por lo que al incremento del número de actores internacionales se suma el mayor número de temas de la agenda doméstica tradicional que adquieren tratamiento internacional; incluso puede hablarse de transnacionalización de la agenda pública interna.
Ello se ve reflejado en este trabajo, pues, como indiqué, el tema de investigación contiene cinco componentes centrales: formulación de políticas –centrada en la toma de decisiones–, política exterior como política pública, países pequeños, esquema institucional internacional y contextos hegemónicos. En esta sección hago un breve recuento de los principales aportes que se han publicado sobre algunas de estas áreas temáticas –en posteriores capítulos se ahonda sobre cada uno de esos aspectos–. No se trata de un recuento exhaustivo, sino de una referencia a los trabajos más relevantes y conocidos. Con ello, procuro mostrar que existe una vasta literatura sobre las variables que inciden en el objeto de estudio.
Ahora bien, para entender los cruces y las vinculaciones entre esos componentes, junto con los aportes de la diversa literatura, es necesario tener en cuenta los cambios ocurridos en el sistema internacional en la segunda mitad del siglo XX, que generaron un escenario sui generis para los Estados pequeños en materia de formulación de su política exterior. Tras el fin de la II Guerra Mundial se inició un periodo bipolar con un claro predominio –de naturaleza hegemónica– por parte de Estados Unidos, que se extendió hasta 1971, según la teoría de los largos ciclos de G. Modelski (1978) y la teoría de la estabilidad hegemónica (cfr. Gilpin 2002), a la que se suma la presencia de un retador hegemónico y hegemón regional: Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS). La década de 1970 constituyó un periodo de relativa coexistencia pacífica que otorgó a los países pequeños un mayor margen de acción y gestión internacional –por ejemplo, Costa Rica estableció relaciones diplomáticas con la Unión Soviética; mientras que Panamá negoció dos tratados para la devolución del control de la zona del canal con EEUU (conocidos como Tratados Torrijos-Carter firmados el 7 de septiembre de 1977)16 y en Nicaragua triunfó la revolución impulsada por el Frente Sandinista de Liberación Nacional (FSLN)–. Sin embargo, ese triunfo de la Revolución Sandinista en Nicaragua y la intervención soviética en Afganistán marcaron el inicio de una nueva etapa de tensiones bipolares típicas de la Guerra Fría, dando lugar a un segundo periodo en esta “paz armada”.
A mediados de la década de 1980 comenzó un nuevo periodo de relajamiento de las tensiones entre las dos superpotencias y un reacomodo de fuerzas en el sistema internacional que redefinieron las relaciones de poder entre los distintos bloques. El derrumbe del Muro de Berlín, la desintegración del bloque soviético y el fin del régimen socialista en la URSS –dando paso al restablecimiento de Rusia y a nuevos Estados, entre ellos los tres bálticos (Estonia, Letonia y Lituania), que habían perdido su independencia en 1940 al ser incorporados como repúblicas de la Unión Soviética–, junto a otros eventos de inicios de los años 1990, replantearon las relaciones de poder entre las potencias. En ese contexto los Estados pequeños encontraron nuevas formas de lograr algunos de sus objetivos de política exterior –precisamente un fenómeno que ha sido escasamente analizado, como indiqué–. Así el sistema internacional dejó de ser bipolar, con dos polos esforzándose por ocupar posiciones hegemónicas;17 apareciendo un esquema pluripolar, en el sentido que ha habido momentos unipolares (Krauthmmer 1990/91) con predominio de EEUU y otros en donde el multipolarismo se manifiesta en ciertas áreas. Sin embargo, hoy claramente no se puede definir el sistema internacional como multipolar;18 aunque se hable de cinco centros de poder: EEUU, Unión Europea, Rusia, China y Japón –destacando en el caso europeo Alemania–; y no se puede dejar de mencionar el caso de India y cada vez más el de Brasil.
No es viable hacer referencia a un sistema multipolar, porque hay diferencias significativas entre los polos de poder, y porque el orden internacional continúa siendo el propuesto por EEUU, que sigue ocupando la posición predominante en muchas de las áreas de acción de las grandes potencias. Pero lo cierto es que ya no es el mundo del siglo XX propuesto por los estadounidenses a mediados de esa centuria; no es ni el duopolio de la Guerra Fría, ni el unipolarismo de la década de 1990, sino un sistema internacional distinto, que aún está en transición hacia un nuevo orden global (Zakaria 2008).19 Así, el mundo está cambiando, y parece estar haciéndolo distante de la propuesta estadounidense del siglo anterior; por tanto, “…puede ser un mundo en el cual Estados Unidos ocupe mucho menos espacio, pero es uno en el cual las ideas e ideales estadounidenses son irresistiblemente dominantes” (ibíd.). Eso significaría un “mundo apolar”, de acuerdo a R. Haass (2008b); o sea “…un mundo dominado no por uno o dos o varios Estados, sino más bien por docenas de actores poseyendo y ejerciendo varias clases de poder.”20 Ello a pesar del intento de EEUU de establecer un orden internacional homogéneo, basado en los principios de democracia liberal y libre comercio y en la implementación de políticas hegemónicas (Stivachtis 2008: 91).
En ese entorno de tensiones entre el unipolarismo y el multipolarismo, actores internacionales como las organizaciones intergubernamentales –v. gr. ONU–, desempeñan un papel fundamental. Son de utilidad tanto para las superpotencias como para los Estados pequeños, aunque por distintas razones. Este tipo de entidades no sólo contribuyen a incrementar y consolidar los flujos transfronterizos y a incrementar el número de temas de la agenda global, sino que generan conductas cooperativas que favorecen lo que se ha denominado las “redes de interdependencia” (Kegley & Wittkopf 2001: 173).
Tras el fin de la Guerra Fría, el papel de la ONU se replanteó –sobre todo durante la década de 1990–, pues se superaron las rivalidades de la confrontación Este-Oeste, la lucha de poder por controlar
