1991 y hasta el 2007. Seleccioné los tres países centroamericanos por las particularidades presentes en su relación con EEUU, que muestran un manejo diferenciado de esos vínculos bilaterales, lo cual genera distintos espacios de maniobra; a pesar de ubicarse en una misma región –el Gran Caribe– considerada estratégica por Washington; por lo que ha aumentado el número de propuestas y programas con un enfoque regional, como el Plan Colombia y la Iniciativa de Mérida. Los tres países centroamericanos seleccionados muestran una relación histórica particular con Estados Unidos, que permite analizar y comparar tres tipos de influencia de una potencia hegemónica sobre Estados pequeños. En el caso de Costa Rica ha habido una relación en la que ha predominado el uso del “poder blando” o “poder suave”,6 en contraste con Nicaragua, en donde la presencia militar estadounidense7 –con excepción del periodo del régimen sandinista– ha sido un factor determinante en las relaciones bilaterales; mientras que durante los gobiernos sandinistas, Washington ha sido un componente esencial de la conducta externa de este país. Respecto a Panamá, el apoyo a la independencia a inicios del siglo XX y el control sobre la Zona del Canal determinó un rol fundamental de EEUU en las decisiones de política exterior del gobierno panameño.
Mientras que en el caso de los Estados bálticos, se trata de países con una historia diplomática entre Europa y Rusia y cuyas relaciones con Moscú muestran características también particulares, que no se presentan con las otras ex repúblicas soviéticas ni con otros Estados pequeños de Europa Oriental y Central. Los vínculos de esos tres países con Europa y su ubicación estratégica, los convierte en un punto neurálgico para los intereses políticos, militares y estratégicos de Rusia; pues ocupan una posición geopolítica clave que controla la salida rusa al Mar Báltico y de ahí al Atlántico Norte.
La selección de estos dos grupos de países permite establecer una comparación entre las experiencias de esos países utilizando, básicamente, la estrategia de análisis de eventos, aplicada a los niveles estatal y sistémico, a través de una comparación controlada y el método de diferencia (Van Evera 1997: 68-9), los cuales se detallan en un capítulo posterior. Por consiguiente, se tienen en cuenta los principios rectores de la política exterior de cada país, según sus planteamientos y argumentaciones; así como sus características en cuanto actores internacionales. Ello incide en la toma de decisiones adoptadas en el marco de la ONU, porque, como señala K. Rai (1972: 589), “…la decisión de voto en la Asamblea General de la ONU es en efecto una expresión de la política exterior.” Mientras que en el nivel internacional utilicé como referentes de esas decisiones la forma en que esos Estados votan en el marco de las Naciones Unidas –específicamente en la AGNU y el Consejo de Seguridad– en áreas de interés o áreas temáticas como: autodeterminación, no intervención, derecho de injerencia, operaciones humanitarias y desarme.
El por qué de esta investigación
El análisis de política exterior, particularmente el estudio de su formulación y de la toma de decisiones, es un área que muestra bastante desarrollo en Estados Unidos y Europa; existen, como se deduce de la bibliografía citada, numerosos trabajos sobre la temática; aunque buena parte de ellos corresponden más a estudios comparativos que a análisis de la conducta exterior de un Estado específico. Asimismo, el estudio de las políticas públicas y de la toma de decisiones muestran un desarrollo académico importante; pero de nuevo muy centrados en esos países, descuidándose el análisis en los países pequeños y en desarrollo, cuyo proceso de formulación de tales políticas resulta particular. Mientras que la cuestión de los Estados pequeños es un asunto no exhaustivamente tratado en RI. Esto deja un área gris en la que converge la política exterior de países pequeños, que coexisten en escenarios dominados por una potencia hegemónica; de ahí la relevancia de investigar sobre un tema que afecta a un grupo significativo de Estados.8
Por consiguiente, considero que no se ha teorizado sobre esa área, generando un insuficiente conocimiento sobre el proceso de formulación de la política exterior, principalmente en la toma de decisiones. Esto dificulta el análisis de situaciones específicas, como, por ejemplo, la decisión de los países centroamericanos de apoyar proyectos de resolución en la Asamblea General de la ONU sobre temas que entran en contradicción con sus principios rectores de política exterior; la posición de los países bálticos en asuntos propios de las relaciones entre la Unión Europea y Rusia; la forma en que deciden votar, en esa instancia de Naciones Unidas, proyectos presentados por las potencias hegemónicas; o el apoyo a iniciativas complejas que crean marcos institucionales generadores de normas y reglas que restringen la conducta de los Estados y pueden conducir a sanciones impuestas por Washington –caso de Costa Rica y otros países pequeños–. Incluso, el Departamento de Estado está obligado por la sección 406 de la ley 101-246 a presentar un informe anual sobre la forma en que votan, en las organizaciones internacionales, los Estados que reciben apoyo financiero o técnico de EEUU a efecto de determinar la continuidad de la ayuda.
Tal teorización, a través de un análisis multinivel y multifacético que permita incorporar las complicadas fuentes y naturaleza de esta política (Neack 2003: 203), se hace más urgente en la medida que los fenómenos se tornan más complejos por la interacción entre lo local y lo global. Ello porque, como señala L. Neack (ibíd.), la política exterior “…es formulada y conducida en complejos ambientes domésticos e internacionales”, al mismo tiempo que “…resulta de coaliciones de actores y grupos domésticos e internacionales interesados”; Por consiguiente, los temas de su agenda frecuentemente “…son incorporados o retirados, reflejando las fortalezas de varias partes y sus preocupaciones particulares.”9 Es decir, la política exterior resulta de la interacción entre los escenarios interno y externo del Estado y de un juego de intereses entre actores y coaliciones de éstos ubicados en esos dos ámbitos, lo cual se puede observar, sobre todo, a través de la construcción de la agenda de esa política; entonces, uno de los aspectos clave en el análisis de la política exterior es reconocer los elementos y factores internos y externos que condicionan la formulación de la política y el juego de intereses entre los actores participantes, según los temas y áreas temáticas que dominan la agenda.
La existencia de un modelo teórico que permita a los analistas de política exterior estudiar las decisiones y, en general, las políticas que se gestan en los ministerios de relaciones exteriores de países pequeños, constituye un valioso aporte a la comunidad científica nacional e internacional. Sin la incorporación de estos aspectos, al igual que los provenientes de otros niveles de acción, el retrato de esta política será incompleto, y como señala Neack (ibíd.: 205), una “tarea enorme” sobre la cual se ha avanzado muy poco, que ha sido complicada por las repercusiones de la globalización,10 al generar mayores niveles de interdependencia entre Estados, gobiernos y otros actores subestatales; y al crear un espacio interméstico y políticas transmésticas que requieren una observación particular.
Es necesario tener en cuenta que los que toman decisiones, en general, recurren a creencias, generalizaciones y predicciones para adoptar un curso de acción y formular una política, por lo cual requieren el uso de la teoría, que les permite sistematizar la información para tomar una decisión. La cuestión es si lo hacen conscientemente o sólo parten de generalizaciones con poco grado de sistematización y mayor empirismo. Esto a pesar de la complejidad del mundo de hoy. De acuerdo con F. Chernoff (2005: 1) “los formuladores de políticas requieren de creencias acerca de cuáles resultados probablemente se produzcan en el futuro a partir de una decisión tomada en el presente, y tales creencias requieren de teorías”; y agrega sobre este aspecto: “Los formuladores requieren, en una forma u otra, cálculos o creencias racionalmente justificables acerca del futuro. Porque los cálculos deben ser racionalmente justificables, ellos requieren de teorías” (ibíd.: 5). Por consiguiente, “la predicción llega a ser una clave en la formulación de la política exterior” (ibíd.: 2); de ahí la necesidad de contar con teorías orientadas a explicar y entender ese tipo de política pública. Sin embargo, cabe advertir que, como señalo más adelante en este trabajo, es posible encontrar situaciones en donde los
