son varios los esfuerzos organizacionales respecto a la calidad de la información y tecnologías al interior de los organismos, así como a la capacidad cognoscitiva de la ciudadanía para que podamos hablar de una cultura de la transparencia y, por lo tanto, de calidad de la democracia.
El caso uruguayo
Desde 2012, Uruguay forma parte de la Alianza para el Gobierno Abierto43, compuesta por más de 65 países y basado en tres pilares: transparencia, acceso a la información y participación. En la Declaración de Gobierno Abierto45, de la cual nace esta iniciativa, se visualiza el compromiso por parte de los países a incrementar la información disponible sobre las actividades del gobierno. Por otra parte, la Ley N°18.38165 del Derecho de Acceso a la Información Pública (en adelante LDAIP) (2008) y su decreto reglamentario dos años más tarde (Decreto No°232/010)76, regulan tanto la solicitud de acceso por parte del ciudadano (transparencia pasiva) como la información difundida proactivamente por los organismos públicos a través de sus sitios web (transparencia activa).
La LDAIP (2008) define como información pública a “toda la que emane o esté en posesión de cualquier organismo público, sea o no estatal, salvo las excepciones o secretos establecidos por ley, así como las informaciones reservadas o confidenciales” (art.2); es decir, como aquella que puede atentar contra la seguridad nacional, la libertad de empresa, etc. Además, el Decreto No°232/010 (2010), especifica 31 categorías de información de naturaleza presupuestal, funcional, salarial, normativa, de rendición de cuentas, informativa respecto a la actividad de las autoridades políticas y de seguimiento de políticas públicas, que deben estar disponibles para la ciudadanía (art.38). Sumado a esto, los sujetos obligados por ley deben enviar al organismo de control la actualización de la información solicitada durante el mes de marzo de cada año (art.7).
La reglamentación de la LDAIP creó la Unidad de Acceso a la Información pública (UAIP en adelante), un órgano desconcentrado de la Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestión Electrónica y la Sociedad de la Información y el Conocimiento (AGESIC); al estar sujeta al Poder Ejecutivo para nombrar sus miembros, la agencia cuenta con autonomía técnica pero no política. Dentro de las funciones de regulación y supervisión previstas para la UAIP, se encuentran brindar asesoramiento jurídico al Poder Ejecutivo en materia de acceso a la información pública; controlar el cumplimiento por parte de los organismos públicos; y resolver peticiones presentadas por las personas frente a la denegación o falta de respuesta por parte de los organismos. Además, en las actividades de promoción se encuentran la capacitación a funcionarios, y la generación de una nueva institucionalidad incipiente en materia de regulación, supervisión, diseño y ejecución de políticas de comunicación.
En el año 2013, con la aprobación de la Ley No°1917887 le fueron agregadas modificaciones a la UAIP en cuanto a la potestad de desclasificar la información cuyo proceso de clasificación no se ajuste a lo dispuesto en la normativa vigente. Este organismo de contralor98, está dirigido por un Consejo Ejecutivo integrado por tres miembros: el director ejecutivo de la AGESIC y dos miembros designados por el Poder Ejecutivo.
Estado de la implementación de la ley en el país
A pesar de su existencia, la UAIP no cuenta con autonomía en su forma de designación ni en el alcance en la toma de decisiones, pues la efectividad de las resoluciones depende en última instancia del presidente de la república; es decir, no tiene carácter vinculante ni un nivel de autonomía del presupuesto, ya que depende del organismo estatal en el que está inserto (Relatoría Especial para la Libertad de Expresión [RELE] y CIDH, 2016). A modo de ejemplificar este aspecto, ante la negativa de acceso a la información del Consejo Ejecutivo de la UAIP se extrajeron una serie de resoluciones de reclamos del Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (2018). El 16 de marzo del año 2019 se resolvió que la Administración Nacional de Usinas y Transmisiones Eléctricas (UTE) debía entregar la totalidad de una información que había respondido parcialmente, solicitud que tenía por objeto “acceder a los gastos realizados en el marco de reuniones de subgerentes con jefes comerciales por el periodo comprendido entre los años 2010 a 2016” (CIDH, 2017).
En la misma fecha, también se resolvió que ante una solicitud ya realizada al Banco de Previsión Social (BPS), se debía responder “siempre y cuando la información se encuentre en su poder y no vulnere el ámbito de la confidencialidad” (CIDH, 2017). La solicitud tenía por objeto acceder, entre otras, a:
información estadística concreta y específica sobre los certificados médicos expedidos en los últimos seis meses en el Departamento de Colonia, discriminados por localidad y por centro de salud (privados y públicos) en el Dpto. de Colonia y relación con la media nacional (p.334).
Frente a esto, la Relatoría observó que en la mayoría de los casos las decisiones resolutivas se basan en el “silencio positivo” acaecido como consecuencia de la falta de respuesta de las instituciones ante las solicitudes de información pública (RELE y CIDH, 2018, p.259).
Funcionamiento de la LDAIP en la práctica
El último Informe Anual sobre el Estado de Situación del Derecho de Acceso a la Información Pública en Uruguay (AGESIC, 2017), señala que para ese año el total de los sujetos obligados por la LDAIP era 204. Así, se recibieron 4.323 solicitudes de acceso a la información pública por parte de la totalidad de los organismos, de las cuales se respondieron 4.216 y 53 fueron vencidas sin responder. Los organismos que recibieron mayor cantidad de solicitudes fueron la Intendencia de Montevideo (1489) (gobierno local) y la Junta Departamental de Montevideo (716) (ámbito legislativo local).
Tabla 1
Organismos con mayor cantidad de solicitudes de acceso a la información pública recibidas en el año 2017
| 1 | Intendencia de Montevideo | 1489 |
| 2 | Junta Departamental de Montevideo | 715 |
| 3 | Ministerio de Educación y Cultura | 286 |
| 4 | Presidencia de la República | 173 |
| 5 | Administración de las obras Sanitarias del Estado | 163 |
| 6 | Ministerio de Industria Energía y Minería | 157 |
| 7 | Ministerio de Economía y Finanzas | 126 |
| 8 | Ministerio de Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente | 84 |
| 9 | Banco de Previsión Social | 83 |
| 10 | Agencia Nacional de Investigación e Innovación | 83 |
Fuente: Informe anual sobre el estado de situación del derecho de acceso a la información pública (UAIP y AGESIC, 2017, p.7).
Durante 2019, la UAIP presentó el Sistema Integrado de Solicitudes de Acceso a la Información Pública109 que busca unificar en una sola herramienta toda la información relativa al cumplimiento de la ley. El usuario entonces podrá gestionar sus propias solicitudes de acceso y ver su estado.
Transparencia pasiva o responsiva
Aunque en la actualidad existen pocos trabajos académicos que den cuenta del perfil del ciudadano que hace uso del derecho de acceso, del impacto en su vida cotidiana y las dificultades a la hora de acceder a la información (transparencia pasiva), podemos encontrar investigaciones que dan algunas pistas. Entre ellas encontramos “Del dicho al hecho: derecho de acceso a la información pública en Uruguay” (Rossel y Piñeiro, 2014), donde se realiza una encuesta a 197 periodistas, actores claves en el uso de este derecho, obteniendo como resultado la descripción de un extendido conocimiento de la ley (seis de cada 10 sostiene conocerla); a pesar de ello, en la práctica, casi la mitad de los periodistas encuestados sostiene que la mejor forma de acceder a información es a través de su red de contactos (pedidos informales) y de sitios web (mecanismo
