en acción, en movimiento frente a la sociedad y sus problemas.
Es pertinente hacer unas precisiones en relación con ciertas confusiones conceptuales ampliamente difundidas. En primer lugar, la política pública no es igual a la ley o a la norma, la norma es el mecanismo a través del cual la decisión previamente tomada se formaliza jurídicamente. La política pública tampoco se puede reducir exclusivamente a la política económica, la política pública es mucho más que esto.
Es importante destacar, como lo hace Ángel Eduardo Álvarez (1992), que
[…] la supresión del poder como variable esencial del fenómeno político, ha conducido, a importantes errores a la hora de analizar los procesos políticos y, en particular, la formación de políticas públicas [...] La marginación del tema del poder en el análisis de políticas públicas a lo único que puede conducir es a ocultar el hecho de que, en las decisiones públicas de rutina, por lo general, los más ricos y más poderosos logran influir con más éxito que los más pobres y más débiles.
Lo anterior implica que una política pública no se puede ver como una decisión aislada, sino como un conjunto de tomas de posición que involucran una o varias instituciones estatales (simultánea o secuencialmente). Igualmente, la política pública significa la materialización de las decisiones tomadas en tér-minos de acciones que producen resultados sobre la situación problemática y los actores involucrados con la misma3. Estos resultados, efectos e impactos pueden ser valorados a posteriori para así establecer la eficacia y eficiencia de la política pública. Esto conlleva la necesidad del diseño de mecanismos de coordinación inter e intraburocráticos que garanticen la implementación de las decisiones. Esto quiere decir que la política pública no es estática, se va modificando de acuerdo tanto a la incidencia de los actores como al contexto más estructural.
Es necesario hacer la distinción entre lo que podríamos denominar ‘problemas sociales’ y ‘situaciones socialmente problemáticas’, entendiendo los primeros como las necesidades, carencias, demandas de la sociedad en su conjunto o de sectores sociales particulares. Podríamos decir que en general los problemas sociales en toda sociedad rebasan la capacidad de respuesta del Estado y que este en su accionar establece una serie de prioridades o una agenda de asuntos prioritarios. Lo dicho nos remite a lo que podemos denominar ‘situaciones socialmente problemáticas’ concibiéndolas como aquellas que la sociedad de manera mayoritaria percibe como un problema social relevante, por lo que considera que el régimen político debe entrar a enfrentarlas a través de políticas públicas4.
Lo anterior se asemeja a lo que Norberto Bobbio denomina el surgimiento de nuevos problemas políticos, denominando
[…] problemas políticos aquellos que requieren soluciones a través de los instrumentos tradicionales de la acción política, o sea, de la acción que tiene como fin la formación de decisiones colectivas que, una vez tomadas, se convierten en vinculantes para toda la colectividad (Bobbio, 1995).
Podemos decir, entonces, que en la realidad se da un tránsito continuo entre ‘problemas sociales’ y ‘situaciones socialmente problemáticas’ en el cual la intervención de los actores sociales y políticos con poder –nacionales y/o internacionales– es fundamental. Estos utilizan estrategias de presión ya sea sobre el Estado o sobre el sistema político para hacer que los intereses que ellos representan sean considerados como políticos, esto es de interés general, y en esa medida logren que se definan discusiones y políticas con relación a ellos.
Los recursos a través de los cuales se desarrolla esta presión son de muy variada naturaleza –utilización de medios de comunicación, ‘cabildeo’, presiones de hecho, entre otros– y están asociados a los recursos de poder de los actores involucrados. En general, se considera que el tipo de recurso de presión utilizado por los distintos actores políticos o sociales está en relación inversa con su cercanía o distancia de los centros tomadores de decisiones. Cuando hay gran cercanía a dichos centros, los recursos de presión utilizados tienden a ser más sutiles y persuasivos, mientras que, a mayor distancia de los mismos, los actores deben utilizar recursos de presión más cercanos a la confrontación. Igualmente pueden acudir a estrategias de autogestión de los problemas, intentando darles resolución a partir de sus propios recursos. Estas estrategias no son excluyentes, sino que pueden ser complementarias.
Adicionalmente, es necesario señalar que la política pública no siempre logra solucionar un problema de manera definitiva –independiente de lo que en la parte discursiva de la política se mencione–. La mayoría de las veces solo pretende llevarlo a una situación ‘manejable’, es decir, que se ubique en un rango de tolerancia. Esto es importante para efectos del análisis de una política pública, ya que suponer que la acción del Estado siempre apunta a erradicar definitivamente una situación problemática puede conllevar a una valoración equivocada de los resultados de dicha política.
Los elementos centrales de una política pública se pueden clasificar al menos en tres componentes:
1. Previsión, ya que toda acción estatal posible tiene un referente en términos de lo que se denomina un ‘futuro deseado’ de la situación problemática hacia el cual se espera que esta se desplace;
2. Decisión, por cuanto formular una política pública no es otra cosa que escoger entre dos o más alternativas o caminos de acción posibles;
3. Acción, por cuanto las decisiones anteriores deben materializarse en términos de acciones, ya sean planes, programas, proyectos o acciones puntuales).
Si las decisiones tomadas no se materializan en acciones, no podríamos hablar de política pública en términos estrictos, sino de un conjunto de intencionalidades o de discursos.
El proceso de concreción de la política pública implica la intervención de una cadena de actores administrativos cuyo comportamiento va desagregando, y a la vez materializando, la política. Esto nos lleva a afirmar, por un lado, que pocas veces la política se implementa tal cual se formula y, por el otro, que en los espacios regionales o locales –con sus particulares características socioeconómicas y políticas– estas tienen diferentes niveles de concreción e, igualmente, disímiles resultados.
La política pública involucra el sistema de poder institucional encargado de tomar las decisiones, la administración pública encargada de ejecutar las decisiones anteriores –crecientemente también la administración privada– y la sociedad que recibe los beneficios o perjuicios de la acción pública. Por ello, alrededor de una política pública y de su proceso o ciclo –gestación, formulación, ejecución, evaluación– se interrelacionan el sistema de poder político, el aparato administrativo y la sociedad.
Factores que influencian la política pública
Las políticas públicas no responden a intentos voluntaristas del régimen político o de los distintos actores sociales, estas se ubican en contextos específicos por lo que los factores estructurales inciden –y con gran peso– sobre el tipo de políticas que finalmente formulan los Estados y su implementación. Es por eso por lo que hemos intentado delimitar un conjunto de factores que inciden sobre las políticas públicas y que nos permiten entender por qué un gobierno adopta una decisión en un momento determinado y no adopta otra, así como porqué se modifica o se continúa con una política pública.
Las políticas públicas hay que entenderlas dentro de un contexto internacional determinado que, en la medida en que se mundializa la economía, la política y la información, tiene mayor incidencia sobre las políticas públicas de los Estados nacionales. Ciertamente, cada vez es más difícil pensar una política pública que haga caso omiso del contexto internacional en que se
