provenientes del sistema político, las pretensiones regionales y de los diversos grupos de interés, la herencia del pasado, la naturaleza específica de la acción gubernamental –que incluye elementos de fragmentación administrativa, y a las consideraciones económicas–.
Es por ello que De Santana (1986) nos plantea cómo en la formulación de políticas públicas inciden de manera relevante la denominada ‘racionalidad política’ que se fundamenta en la lógica propia de los actores políticos y que se expresa en el modelo incremental, por una parte, y las presiones de grupos o los intereses de élites existentes en la sociedad, por otra.
El incrementalismo es una de las concepciones más ampliamente difundidas dentro de los diferentes estudios sobre la política pública. El texto más completo sobre el asunto es del Economista Charles E. Lindblom, que ha generado una gran cantidad de estudios exploratorios en la misma línea de raciocinio.
El incrementalismo considera la política pública como una continuación de las actividades del Gobierno anterior, con pocas modificaciones, llamadas incrementos. De acuerdo con Lindblom, los formuladores de decisiones y de políticas no revisan anualmente el conjunto de políticas existentes, no identifican los objetivos sociales a través de investigaciones sobre costos y beneficios, no escalonan las preferencias con relación a las políticas alternativas disponibles. Por el contrario, problemas como el tiempo, conocimiento y costo impiden que los formuladores de políticas identifiquen la totalidad de las opciones políticas y sus respectivas consecuencias. El modelo incremental reconoce la naturaleza poco práctica de la formulación de políticas “absolutamente racional” y describen un proceso más conservador de formular las decisiones.
Aparece una evidente contradicción entre la teoría de Lindblom y el modelo racional: El incrementalismo es la antítesis del racionalismo.
El proceso incremental se da a través de pequeños cambios de la política, de reducidas innovaciones o transformaciones (es un modelo conservador) con un amplio compromiso con las políticas anteriores. Aquí los formuladores de políticas generalmente aceptan la legitimidad de los programas en ejecución y concuerdan en continuar con las políticas preestablecidas.
Dye ha hecho una pequeña exploración al respecto de los incrementos de la política. Algunas de las razones expuestas son:
Los tomadores de decisión gubernamental no disponen del tiempo, los conocimientos o recursos financieros para examinar todas las alternativas con relación a la política existente.
Los formuladores de políticas aceptan la legitimidad de las políticas anteriores, en función de la incertidumbre acerca de políticas nuevas o diferentes.
La existencia de inversiones voluminosas aplicadas a un stock de capital existente desaconseja cualquier cambio muy radical. Desde el punto de vista político el incrementalismo puede ser aconsejable.
La formulación de la política y la concordancia es más factible cuando los puntos en discusión constituyen apenas incrementos o decrementos o modificaciones a los programas existentes.
El perfil de los formuladores de políticas tiende a recomendar el modelo incremental. Raramente los seres humanos tienen el sentido de maximizar todos sus valores, con mayor frecuencia tratan de satisfacer intereses individuales. No es común la búsqueda exhaustiva de la “mejor manera”, se contentan con encontrar una solución que funcione. Cambios radicales son más lejanos que viables.
En ausencia de metas y valores precisos es más cómodo al Gobierno dar continuidad a los programas existentes en lugar de involucrarse en el planeamiento de políticas específicas.
De acuerdo con los analistas y adeptos del incrementalismo, las decisiones y políticas incrementales son típicas de la vida política, aunque no resuelvan problemas y solo los mantengan a distancia. Las políticas incrementales son hechas diariamente, en circunstancias políticas comunes por los congresistas, ejecutivos, administradores y líderes de partido. Por otra parte, el carácter incremental de la formulación de políticas es frecuentemente disfrazado, porque para los gobiernos es siempre despreciativo que se perciba en el pueblo, que sus planes y políticas no son sino pequeños incrementos en los trabajos de los Gobiernos anteriores (De Santana, 1986).
Y en lo relativo al peso que tienen las élites, nos plantea el colega brasileño:
La referencia a élite requiere inmediatamente, una asociación al concepto de poder. Ambos se complementan. De acuerdo con la teoría de la élite, existe en toda sociedad, siempre y exclusivamente, una minoría que es detentadora del poder y que gobierna, en contraposición a una mayoría sin poder, que no gobierna. Norberto Bobbio conceptúa la teoría de la élite como la teoría según la cual, en cada sociedad, el poder político pertenece siempre a un restringido círculo de personas: el poder de tomar y de imponer decisiones válidas, para todos los miembros del grupo, aunque tenga que recurrir a la fuerza en última instancia.
Cualquier referencia a la teoría de la élite, coloca a Paretto, Mosca y Michels como precursores de esa línea de pensamiento político. Es Vilfredo Paretto quien afirma que, siendo los hombres desiguales en todos los campos de sus actividades, se disponen, en varios niveles, que van del superior al inferior. Aquellos que hacen parte del estrato superior son las élites; el estrato inferior, más numeroso, es dirigido y regulado por la primera.
La política pública puede ser analizada bajo el prisma de las preferencias y valores de la élite gobernante. De acuerdo con la teoría de las élites, a pesar de la afirmación frecuente de que la política pública refleja las demandas del pueblo, esto configuraría más un mito que una realidad. Los presupuestos de la teoría de las élites sugieren que el pueblo es indiferente y está mal informado en cuanto a las políticas públicas y, son las élites, menos numerosas, las que efectivamente expresan la opinión de las masas respecto de las cuestiones políticas, mucho más de que las masas expresen la opinión de las élites. Las políticas fluyen de arriba hacia abajo y no se originan por lo tanto de las demandas de las masas.
Un tratamiento resumido en términos analíticos sobre la teoría de las élites es dado por Dye, cuando resume los siguientes aspectos en términos de las implicaciones de la teoría de las élites para el análisis político:
Los cambios e innovaciones en la política pública surgen como el resultado de las definiciones llevadas a cabo por las élites en relación con sus propios valores. Dado el perfil conservador de las élites y, por consiguiente, sus intereses en la preservación de un statu quo, los cambios en la política pública serán mucho más conservadores que revolucionarios. Las políticas públicas son modificadas con frecuencia, pero raramente son sustituidas. Los valores de las élites, destaca Dye, pueden ser genuinamente virados para el interés público. Un sentido de “nobleza obliga” puede permear los valores de las élites y, por consiguiente, el bienestar de las masas puede ser un elemento importante en el proceso decisorio de las élites. Dye llama la atención alertando que el elitismo no significa que la política pública será, necesariamente, contraria al bienestar de las masas, pero es claro que la responsabilidad por ese bienestar reposa en los hombros de las élites y no en los de las masas.
Los sentimientos de las masas son manipulados por las élites mucho más frecuentemente de que los valores de las élites sean influenciados por los sentimientos, de las masas. De esa forma, las elecciones populares y la oposición partidaria no habilitan a las masas a gobernar.
Entre las élites hay un consenso en cuanto a los valores fundamentales del sistema y someten las alternativas políticas encuadradas dentro del consenso necesario. Elitismo no significa que los miembros de la élite nunca entran en conflicto o nunca disputan entre sí posiciones superiores, pero la confrontación se concentra en un número muy limitado de aspectos.
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