o impulsados por organismos internacionales. Pensemos en problemas como la democracia, el narcotráfico, los derechos humanos, el medio ambiente, la seguridad y la defensa. Lo anterior no quiere decir que los Estados nacionales no tengan ningún tipo de margen de maniobra frente a las ‘sugerencias’ o influencias internacionales. Evidentemente que sí lo tienen, pero este va a depender de la fortaleza política interna que le permita tener posibilidades de juego dentro de un cierto nivel de autonomía.
Asimismo, hay que ubicar las políticas públicas como condicionadas por el tipo de régimen político existente, del que dependen las posibilidades para la expresión y movilización de los diversos actores políticos y sociales frente al problema y que constituyen la demanda o necesidad que está en la base de la política. El tipo de régimen puede privilegiar ya sea salidas consensuales o las de tipo impositivo.
Por lo tanto, podemos afirmar que la política pública está condicionada por un juego de fuerzas, entre las cuales podemos destacar, además de las dos señaladas, las siguientes:
Las características del problema –su tamaño y complejidad–, demanda o necesidad que origina la política. Esto es muy importante en una política pública como la de superar el conflicto interno armado, porque se trata de una situación problemática que al tiempo que expresa demandas sociales represadas históricamente, también evidencia problemas de seguridad nacional, y de seguridad pública y ciudadana.
El proyecto político del gobierno (dominante) que condiciona el tipo de respuesta y que –de forma parcial– se expresa en el plan de desarrollo. Es difícil pensar una política pública específica que vaya en contravía de lo que podemos denominar las ‘megapolíticas’ o políticas básicas de cada momento.
La creciente acción de la sociedad civil organizada, con actores sociales y políticos cada vez más activos buscando influir en las decisiones de política pública5.
Igualmente es necesario considerar las propuestas alternativas sobre el mismo problema de otros actores sociales o políticos, y las disponibilidades de recursos estatales (gasto estatal –que obra casi siempre como factor condicionante–, información disponible, tecnología al alcance, personal) que van a tener incidencia sobre la política.
Lo anterior no pretende colocar en un mismo nivel a factores que, debido a su incidencia, capacidad de presión o por sus posibilidades de priorización de sus intereses, son desiguales. Es evidente que la fuerza determinante en la definición de la política pública, la da el proyecto político dominante en cada momento histórico, el cual por momentos asimila, por lo menos parcialmente, las propuestas alternativas de otros actores, en tanto estas no sean contradictorias con sus intereses, o bien cuando requiere alcanzar puntos de convergencia a efectos de ganar un mayor consenso alrededor de sus políticas.
Finalmente es necesario considerar las dimensiones espacial y temporal en que se ubican las políticas públicas, ya que una misma política pública puede tener diferentes expresiones en distintos momentos históricos o en diversos espacios nacionales y/o regionales debido a las variadas configuraciones en los ámbitos económico, político, cultural y administrativo.
Las políticas públicas dentro del actual contexto tienen características como las siguientes:
1. Si bien la competencia fundamental de la formulación de las políticas públicas continua a cargo de las instituciones del Estado, su implementación tiende a privatizarse y territorializarse. De una parte, son políticas que se conciben para ser ejecutadas parcial o totalmente por actores privados o entes territoriales dentro de la lógica dominante de que son estos los principales actores del desarrollo, esto conlleva a que las políticas públicas no requieran necesariamente, como en el pasado, de instituciones nacionales o regionales específicas. Es decir, puede haber políticas públicas sin instituciones. Por otra parte, las políticas públicas se descentralizan y son los entes regionales (departamentos, municipios y entidades descentralizadas), públicos o privados los responsables de la implementación de la política pública, mientras que el Estado central solo coordina y hace seguimiento a las mismas.
2. Igualmente, se busca una flexibilización de las políticas públicas para que las mismas constituyan grandes directrices y los ejecutores tengan la posibilidad de introducir variantes o modificaciones en su proceso de concreción. Esto permite que las políticas públicas respondan más cercanamente a la demanda o especificidad del problema, es decir que funcionen en línea con la lógica del mercado, y que el gasto estatal pueda llegar más ágilmente a sectores o regiones que lo requieran en momentos de crisis.
3. A diferencia de los tiempos del Estado interventor, el referente orientador de las políticas públicas –especialmente las sociales y económicas– no es la búsqueda de la justicia social, sino la disminución de los niveles de pobreza, aceptándose implícitamente como inevitable la existencia de la misma en la sociedad contemporánea.
4. La financiación de las políticas públicas ya no es más una responsabilidad exclusiva y excluyente del Estado. Lo que está en boga son los esquemas de cofinanciación, generalmente de tipo tripartito, en los cuales participan el Estado central, los entes territoriales, los usuarios y, crecientemente, la cooperación internacional.
5. Una tendencia hacia la focalización de las políticas públicas buscando que las mismas lleguen efectivamente a los sectores sociales y/o regionales que requieren asistencia, abandonando, al menos parcialmente, la pretensión universalista de las políticas públicas propias del contexto del Estado interventor.
6. Entre las razones más importantes para focalizar se aducen unas de tipo coyuntural, asociadas a situaciones de crisis –limitación de los recursos, necesidades básicas insatisfechas en aumento, entre otras– así como otras de carácter más permanente –mejoramiento del diseño de los programas, aumento de su eficacia, potenciamiento de los impactos de los programas sobre la población atendida, exclusión de los que no están dentro de los parámetros de focalización–6. Sin embargo, persiste el debate acerca de si es mejor focalizar o mantener el esquema universalista, en la medida en que se considera que la focalización opera cuando ha habido un mínimo de acceso a necesidades básicas y esa no parece ser la situación en sociedades como las nuestras.
El proceso de la política pública
En toda política pública podemos identificar varios momentos, diferenciables analíticamente, aunque con una interpenetración mutua y que conforman un proceso que comprende7:
El surgimiento, entendiendo como tal el momento en que un problema social hace su tránsito hacia una situación socialmente problemática, es percibida por la sociedad y el Estado y este debe comenzar a prever respuestas.
La formulación o toma de decisión que es aquel en el cual las instituciones estatales o el sistema político institucional valoran las posibles alternativas, reciben presiones de los actores con poder (lo ideal sería que todos los actores involucrados pudieran participar en la definición), negocian o conciertan, y finalmente llegan a la decisión.
Tradicionalmente hay la tendencia –que se acentúa en los tiempos actuales– a pensar que es la denominada ‘racionalidad técnica’ la que orienta la toma de posición del Estado. Sin embargo, en los sistemas políticos reales se presenta una fuerte interacción entre ‘racionalidad técnica’ y ‘racionalidad política’, entendiendo por esta la que se basa en la negociación y el acuerdo entre los actores con poder. Lo importante a resaltar con Martin Landau (1992) es que “si una propuesta de política es un proceso de tipo ingenieril, el producto de una negociación, el resultado de un conflicto o el producto de fuerzas históricas o lo que sea, no cambia su estatuto epistemológico. Mantiene su carácter hipotético”.
