arte’ de la discusión acerca del significado y alcance del término13. Usualmente el término gobernabilidad se usa
[…] para describir una condición social en la cual existe una adecuada relación entre el gobierno y la sociedad civil. Es decir, una relación que permite al gobierno ‘gobernar’, porque los ciudadanos respetan la autoridad establecida y no recurren a métodos violentos o ilegales para influir en las decisiones públicas (salvo minorías claramente identificadas); pero que también permite a los ciudadanos mantener expectativas razonables sobre el comportamiento del gobierno en términos de eficacia de la acción institucional –como respuesta a demandas sociales extendidas– y respeto al estado de derecho (Rojas Bolaños, 1994).
Siguiendo a Antonio Camou (2000),
[…] un paradigma de gobernabilidad reúne el conjunto de respuestas firmes que una comunidad política construye a efectos de resolver los problemas de gobierno; …conjuga así orientaciones generales de cultura política, un conjunto de fórmulas institucionales para la toma de decisiones entre los principales actores estratégicos de la sociedad y una serie de acuerdos básicos en torno a un conjunto de políticas públicas estratégicas (Camou, 2000).
Refiriéndose a la región latinoamericana Edelberto Torres Rivas (1995) entiende la gobernabilidad como “la cualidad de la comunidad política en que sus instituciones actúan eficazmente, de un modo considerado legítimo por la ciudadanía, porque tales instituciones y sus políticas les proporcionan seguridad, integración y prosperidad y garantizan orden y continuidad al sistema”.
El denominado Club de Roma en su informe sobre ‘La capacidad de gobernar’, elaborado por un grupo de especialistas bajo la dirección del profesor Dror, de Ciencia Política de la Universidad de Jerusalén, se aproxima al entendimiento de la gobernabilidad como “el mecanismo de mando de un sistema social y sus acciones que se esfuerzan por proporcionar seguridad, prosperidad, coherencia, orden y continuidad al sistema”14.
Analíticamente podríamos diferenciar cuatro esquemas acerca de cómo garantizar una gobernabilidad:
1. La gobernabilidad neoliberal. El término es introducido en los estudios propiciados por la Comisión Trilateral en los años 70, en los cuales se “constataba la existencia de insatisfacción y falta de confianza en el funcionamiento de las instituciones democráticas de gobierno en América del Norte, Japón y Europa Occidental” (Rojas Bolaños, 1994)15. A partir de allí se produce un ejercicio, relativamente arbitrario, de extrapolar estas conclusiones a las democracias en general.
Con base en lo anterior se señala que la democracia era obstaculizada por la ‘sobrecarga’ de demandas las cuales producían ingobernabilidad por lo siguiente:
a. Vuelve a los gobiernos ineficaces en lo que se refiere a su capacidad para responder a los compromisos adquiridos por las presiones que vienen de la sociedad, dentro de los límites impuestos por la economía;
b. los ciudadanos pierden su fe en las instituciones democráticas y en los dirigentes políticos, al no ver cumplidas sus expectativas en términos de respuestas a sus demandas;
c. se resquebraja la obediencia espontánea a las leyes y a las medidas gubernamentales, que es requisito indispensable para lograr un clima de gobernabilidad (Rojas Bolaños, 1994).
Esta perspectiva de entender la gobernabilidad está fuertemente marcada por las tendencias sistémicas de la ciencia política norteamericana y en particular por autores como David Easton y Gabriel Almond que consideran que “la función de las instituciones políticas es la de dar respuesta a las demandas que provienen del ambiente social o, de acuerdo con una terminología común, de convertir las demandas en respuestas” (citado en Bobbio, 1989)16.
La solución a la ‘sobrecarga’, según los teóricos de esta versión de la gobernabilidad, va a ser la denominada ‘receta neoliberal’, que se puede sintetizar en las siguientes medidas17:
a. reducir de modo significativo la actividad del gobierno;
b. disminuir las expectativas de los grupos sociales, minimizando las esperanzas acerca de la intervención del Estado para salvar o sanear cualquier situación;
c. aumentar los recursos o entradas a disposición del Estado;
d. reorganizar las instituciones estatales (simplificación) para aumentar su eficacia.
Desde estas perspectivas, la consolidación del orden y la garantía de la gobernabilidad conlleva reformar radicalmente el Estado, regularizar el funcionamiento de la sociedad, de los comportamientos individuales y poder hacer materia de previsión el funcionamiento del mercado. La gobernabilidad, así entendida, implica que la sociedad se regule ya sea por el mercado en lo económico, o por la democracia en lo político-institucional.
Esto se va a reflejar en un reforzamiento de las tendencias institucionalizadoras y el ‘recalentamiento’ de las tesis de analistas de los años 50, como Samuel Huntington, quienes plantean que
[…] la causa de la inestabilidad política y la violencia que experimentan las sociedades en desarrollo es en gran medida resultado del rápido cambio social y de la veloz movilización política de nuevos grupos, en un contexto de lento desarrollo de las instituciones políticas (Ozslak, 1990).
Es la socorrida tesis del desfase entre la modernización económica y social y la relativa parálisis de la transformación institucional y lo que explica que buena parte de los esfuerzos reformistas de los últimos tiempos pongan todo el acento en la modernización institucional.
Esta perspectiva es fuertemente criticada por varios analistas en los siguientes términos18: Es una visión conservadora porque se plantea que la democracia lleva dentro de sí los gérmenes de su propia destrucción, que más allá de ciertos límites la democracia –en la medida en que posibilita la participación amplia de los ciudadanos– crea ingobernabilidad, de lo cual se derivaría que la solución es la democracia restringida. Pero, además, las recomendaciones de la Trilateral se ubican en la perspectiva elitista de la política que, al considerar gobernabilidad y democracia como conceptos encontrados, arguye que la gobernabilidad es un asunto que tiene que ver con el comportamiento de las élites gobernantes, de manera que son ellas las que deben fijar las coordenadas para mantener o encontrar el rumbo perdido.
Adicionalmente, se podría señalar que en las sociedades del mundo en desarrollo la llamada insuficiencia de gobernabilidad se debe, en estricto sentido, no a su pérdida sino a la ausencia de condiciones para alcanzarla: inexistente o precario desarrollo de las instituciones de bienestar social, una democracia política y participación ciudadana insuficientes, un sistema de representación de intereses distorsionado. Como afirma Torres (1995)
[…] aquí, no aparece un ‘exceso’ de sociedad civil frente al Estado, capaz de ‘sobrecargar de demandas’ al sistema, sino justamente lo contrario, la necesidad de fortalecerla en el sentido literal de vigorizar la participación popular, como condición y resultado de la vida democrática (Torres Rivas, 1995).
2. La gobernabilidad tecnocrática. En los años 90 los organismos financieros internacionales de nuevo sitúan el término gobernabilidad (governance) en el centro de la discusión con un marcado sesgo tecnocrático. El Banco Mundial (1992) a través de su informe sobre Governance and Development y el Banco Interamericano de Desarrollo BID con su propuesta de ‘Buen Gobierno’ relanzan y popularizan el término. Para los organismos financieros internacionales, la governance se debe entender como la manera en la cual es ejercido el poder del Estado, sobre todo en el manejo de los recursos económicos y sociales, con un especial énfasis en la rendición de cuentas
