de que la acción del gobierno en términos de políticas públicas responda a las aspiraciones y demandas sociales, lo cual plantea enseguida el problema respecto a la capacidad efectiva de los ciudadanos, ya sea de manera individual o colectiva, para influenciar la acción del gobierno8. O, dicho de otra manera, analizar cuáles problemas impiden a los gobiernos adelantar una política que responda plenamente a las necesidades de sus administrados.
Pero la acción del gobierno como concreción del régimen político en términos de políticas públicas no se define en una sola fórmula: es lo que él dice y hace y lo que no hace. Esto incluye los objetivos planteados por los programas nacionales; los grandes componentes de los programas y la ejecución de las intenciones declaradas.
La acción del gobierno puede ser enunciada explícitamente (en el texto de las leyes o en los discursos de los principales responsables) o aparecer implícitamente en los programas y medidas adoptadas. En este último caso, ella no puede ser captada sino por lo que conocen a profundidad los detalles de los programas y pueden percibir las tendencias que se desprenden del conjunto. A veces la acción gubernamental toma la forma de una ausencia de acción, lo que la hace particularmente difícil de captar si los responsables buscan disimular sus verdaderas intenciones. Un cambio de orientación puede ser propuesto y debatido públicamente con la plena participación de los especialistas, los partidos políticos, los grupos de interés y de los medios de información, o bien puede darse de manera disimulada.
Con frecuencia hay una fuerte tendencia a pensar que las decisiones públicas tienen algunos criterios orientadores tales como los deseos de la sociedad o de la llamada opinión pública. Si los gobiernos actuarán exclusivamente en respuesta a la denominada opinión pública, probablemente sería suficiente para tomar decisiones de políticas públicas auscultar o consultar la opinión, evaluar los resultados y proceder a tomar las decisiones en consecuencia. Pero ni la voluntad de la opinión pública se expresa siempre de forma clara, ni los gobernantes están dispuestos a actuar solamente en la dirección que esta lo marca en sus preferencias, que casi siempre son de tipo transitorio.
Las decisiones de política pública podrían también, en principio, recurrir al método del análisis racional con el esquema bien conocido, que de manera simplificada se puede resumir así:
1. Identificar el problema, lo que implicaría constatar que existe un problema y tratar de determinar cuál es su origen, sus causalidades.
2. Determinar los objetivos a conseguir en la respuesta a plantear y atribuirles un orden de prioridad, en términos de cómo atacar el problema y establecer cuál es su prioridad en relación con otras soluciones.
3. Plantear todas las opciones apropiadas y toda la información conocida al respecto.
4. Analizar y prever las consecuencias de cada solución y evaluarlas en función de criterios tales como eficacia, coherencia, equidad.
5. Escoger la alternativa que se acerca más al objetivo a conseguir o la denominada solución racional, es decir aquella que maximiza beneficios minimizando los costos.
Pero como bien lo anota Luis Vamberto de Santana (1986),
[…] de acuerdo con la Teoría Racional, todos los valores relevantes de la sociedad son tenidos en cuenta y cualquier daño en uno o más valores, exigidos por una política, son compensados por la consecución de otros valores.
En el análisis de Tinbergen, todo y cualquier proceso analítico racional de formulación de política requiere:
1.una concordancia dentro de un cuadro de valores;
2.formulación clara de objetivos a fin de auxiliar en la escogencia entre políticas alternativas;
3.que el formulador de políticas busque una relación comprensiva de los problemas de las políticas y de sus alternativas;
4.que la coordinación de la política explicite la función del formulador de políticas;
5.que los analistas políticos y los economistas sean comprensivos en la consideración de los valores y variables económicas.
En un trabajo de Dye califica una política como racional cuanto más eficiente sea la proporción entre los valores que ella alcanza y los que ella sacrifica con relación a cualquier otra alternativa política. Ella condiciona la racionalidad de una política a los siguientes parámetros por parte de los formuladores de la política:
1. conocimiento de todas las preferencias de la sociedad en términos de valores y sus pesos relativos;
2. conocimiento de todas las alternativas políticas disponibles;
3. conocimiento de todas las consecuencias de cada alternativa política;
4. balance de los valores societarios alcanzados proporcionalmente en relación con los sacrificados;
5. selección de la alternativa política más eficiente.
Las evidencias reseñadas por Tinbergen y Dye, aproximan respecto a las condiciones necesarias para la formulación de una política racional y son suficientes para justificar las dificultades en la gestión de políticas racionales.
Dentro de los obstáculos importantes en la formulación racional de políticas por el gobierno, Dye señala:
a. Ausencia de valores societarios respecto a los cuales se pueda normalmente concordar y someter valores de individuos y grupos específicos, muchos de ellos conflictuales;
b. Imposibilidad de comparación o ponderación de valores conflictuales, por ejemplo, es imposible comparar el valor de la dignidad individual en contraposición al aumento de los impuestos;
c. El medio ambiente de los formuladores de políticas, en especial el sistema de poder e influencia limita la respectiva capacidad de ponderación de muchos valores societarios, especialmente los que tienen defensores activos o poderosos;
d. Los formuladores de políticas no están motivados para formularlas con base en los objetivos de la sociedad, por el contrario, tienden a maximizar sus propios intereses: poder, estatus, relaciones, dinero;
e. Los formuladores de políticas no están motivados para maximizar el alcance de los objetivos. Ellos no persiguen encontrar la mejor solución, sino procurar encontrar una solución que pueda funcionar;
f. Las grandes inversiones ya realizadas en programas y políticas existentes impiden que los formuladores reconsideren alternativas limitadas por las decisiones anteriores;
g. Existen diversas barreras para la recolección de toda la información necesaria para conocer todas las alternativas políticas posibles y sus consecuencias;
h. La insuficiente capacidad predictiva de las Ciencias Sociales de un modo general, a fin de habilitar a los formuladores de políticas para entender la extensión total de las consecuencias de cada alternativa política;
i. La coordinación de la formulación de políticas se torna difícil, en las grandes organizaciones, debido a su naturaleza fragmentaria, impidiendo que los inputs de todas las fuentes lleguen al núcleo decisorio.
j. Todo lo anterior pone en evidencia la dificultad real de que el método de la Teoría Racional sea el predominante en la formulación de Políticas Públicas en las sociedades reales (De Santana, 1986, citado en Vargas, 1999).
Los responsables
