Klage eines Ratsmitgliedes gegen seinen Ausschluss durch den Rat[138] oder gegen einen Ordnungsruf[139]; Klage eines Ratsmitgliedes gegen den Ratsvorsitzenden auf Erlass eines Rauchverbotes[140]; Klage gegen einen Ratsbeschluss über Missbilligung der Verletzung der Amtsverschwiegenheit eines Ratsmitgliedes[141]; Klage gegen die Nichtaufnahme eines von einer Fraktion oder Einzelmandatsträgern beantragten Tagesordnungspunktes für die Ratssitzung[142]. Anspruch der Gemeinderatsmitglieder auf angemessene Unterrichtung über die Gegenstände anstehender Ratsentscheidungen[143].
1. Rechtsnatur
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Unklarheiten bestehen beim kommunalen Organstreit bereits hinsichtlich der Rechtsnatur dieses Verfahrens. Während das OVG NRW zunächst durchgehend von einem „Verfahren sui generis“ sprach[144] und nicht auf Klagearten der VwGO zurückgegriffen hatte, gehen Rechtsprechung und Literatur heute fast einhellig davon aus, dass es für einen Organstreit keiner besonderen Klageart bedarf, sondern dass es sich um einen Rechtsstreit handelt, für den die üblichen Rechtsschutzformen der VwGO zur Verfügung stehen[145]. Weil aus dem Kanon der möglichen Rechtsschutzformen die Anfechtungs- und Verpflichtungsklage beim kommunalen Organstreit regelmäßig ausscheiden, weil Maßnahmen, die Wahrnehmungszuständigkeiten von Organen oder Organteilen betreffen, nicht „auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet“ und somit keine Verwaltungsakte iSd § 42 II iVm § 35 VwVfG sind. Gleiches gilt im Falle der Erledigung innerorganisatorischer Maßnahmen für die Fortsetzungsfeststellungsklage. Damit verbleiben als regelmäßig zu Gebote stehende Klagearten im Organstreit die allgemeine Leistungsklage, die (subsidiäre) Feststellungsklage sowie ggf. auch die Normenkontrolle gem. § 47 I Nr 2 VwGO.[146] Auch ein vorläufiger Rechtschutz nach § 80 V VwGO scheidet wegen der fehlenden Verwaltungsaktsqualität der organschaftlichen Maßnahme aus, doch bleibt die Möglichkeit der einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO, wenn es gilt, den Eintritt irreparabler Tatsachen zu hindern[147].
2. Rechtsschutzinteresse/Klagebefugnis
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Fraglich erscheint weiter, wann das spezifische Rechtsschutzinteresse für die Initiierung eines kommunalen Organstreits bejaht werden kann. Immerhin geht das verwaltungsprozessuale Rechtsschutzsystem, wie sich namentlich bei der Bestimmung des § 42 II VwGO über die Klagebefugnis bei Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen zeigt, die jedenfalls bei allg. Leistungs- und Gestaltungsklagen entsprechend anzuwenden ist[148], grundsätzlich davon aus, dass ein Kläger geltend machen können muss, in seinen Rechten verletzt zu sein. Im Organstreit geht es jedoch nicht um die üblichen subjektiv-öffentlichen Rechte, sondern um organschaftliche Kompetenzen. Es besteht daher Einigkeit dahingehend, dass es im Rahmen eines Organstreits, bei dem die Vereinbarkeit innerorganisatorischer Akte mit den Kompetenzen des jeweiligen Klägers zu klären ist, ausreichend ist, wenn der Kläger geltend machen kann, in gesetzlich begründeten, spezifischen kontrastierenden eigenen Organkompetenzen, Wahrnehmungszuständigkeiten resp. „Mitgliedschaftsrechten“ verletzt zu sein[149].
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Entscheidend ist also, ob das geltend gemachte Recht dem klagenden „Organ oder Organteil als wehrfähiges subjektives Organrecht zur eigenen Wahrnehmung zugewiesen ist“, was durch Auslegung der jeweils einschlägigen Norm zu ermitteln ist[150]. Dies wurde von der Rspr für das Recht, gemeinsame Wahlvorschläge mehrerer Fraktionen bei der Wahl von Ausschussmitgliedern einzureichen, ebenso bejaht wie für die Wahrung des Grundsatzes der Sitzungsöffentlichkeit seitens einzelner Ratsmitglieder oder Fraktionen[151].
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Umgekehrt folgt daraus, dass Organteilen wie Ratsmitgliedern oder Fraktionen dementsprechend gerade keine prozessstandschaftliche Wahrnehmung der Rechte der Gemeindevertretung eröffnet ist. Reaktionsrechte aus einer Kompetenzverletzung können grundsätzlich nur von dem in seinen Organrechten verletzten Organ selbst, nicht von dessen Mitgliedern, geltend gemacht werden. Rechte des Rates sind also vom Rat als Ganzem geltend zu machen. An der Klagebefugnis wird es also fehlen, wenn die mögliche Rechtswidrigkeit einer Maßnahme nicht eigene Rechte eines Organteils, sondern nur solche des Gesamtorgans verletzt.
Beispiele: Daher besteht keine Klagebefugnis eines Ratsmitgliedes gegen die Mitwirkung eines anderen, möglicherweise „befangenen“ Mitgliedes[152], keine Klagebefugnis einer Ratsfraktion gegen eine Maßnahme, die Kompetenzen des Gemeinderates verletzt[153], keine Klagebefugnis des vom Rat entsandten Vertreters im Aufsichtsrat einer GmbH mit Blick auf seine Abberufung[154] oder auch keine Klagebefugnis einzelner Ratsmitglieder gegen die mangelhafte Vorbereitung einer Ratssitzung durch den Ratsvorsitzenden[155].
3. Sonstige Zulässigkeitsvoraussetzungen
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Die Beteiligtenfähigkeit im Verwaltungsprozess ergibt sich aus § 61 Nr 2 VwGO, da dem Organ bzw Organteil insoweit eigene Rechte zustehen. Dies betrifft nicht nur Fraktionen oder Ausschüsse der Vertretung, sondern gilt etwa auch für eine Gruppe von Gemeindevertretern im Streit um die Frage, ob ihnen ein Fraktionsstatus zukommt.
Dies gilt analog (da nicht „Vereinigung“) auch für die Klage eines einzelnen Ratsmitgliedes, das insoweit ja nicht als Privatrechtssubjekt im Sinne des § 61 Nr 1 VwGO agiert und auch keine „Behörde“ im Sinne des § 61 Nr 3 VwGO darstellt. Auch ein einzelnes Ratsmitglied oder der Hauptverwaltungsbeamte können Zuordnungssubjekte organisationsinterner Rechtssätze sein. So gehört etwa der Anspruch auf Teilnahme an den Ratssitzungen und auf Mitwirkung an den dort getroffenen Entscheidungen zu den vornehmsten Rechten eines Ratsmitgliedes. Mit Blick auf die Anerkennung intrapersonaler Rechtsbeziehungen durch die VwGO muss daher auch ein einzelnes Ratsmitglied eine Verletzung der ihm zugeordneten organschaftlichen Befugnisse gerichtlich geltend machen können[156].
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Prozessfähig ist entspr. § 62 III VwGO der Organwalter des betreffenden Organs bzw Organteils (Ratsvorsitzender, Ausschussvorsitzender, ggf ein einzelnes Ratsmitglied).
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Die Klage ist nicht, wie dies § 78 I Nr 1 VwGO entspräche, gegen den Rechtsträger (die Gemeinde) zu richten, sondern gegen das zuständige Organ bzw Organteil, dem die behauptete Kompetenzbeschneidung resp. Verletzung eines Mitgliedschaftsrechts anzulasten wäre[157].
4. Tenorierung
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Die Unsicherheiten hinsichtlich der Rechtsnatur des kommunalen Organstreits schlagen auf die Diskussionen um die richtige Tenorierung eines der Klage stattgebenden Urteils durch. Während OVG NRW durchweg in der Form der Feststellung tenoriert[158], hält der BayVGH[159] auch ein kassatorisches Urteil für möglich[160].
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Lösungshinweis zu Fall 4 (Rn 116):
Im Ausgangsfall („Die Mini-Fraktion“) sind im Rahmen der Prüfung der Zulässigkeit der Klage folgende Punkte zu erörtern:
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Rechtsweg: Es wird um Rechte und Pflichten aus der Gemeindeordnung gestritten und handelt sich somit um eine öffentlich-rechtliche
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