legitimidad nace de un Orden General acordado democráticamente y no impuesto. Eso faculta a ejercer la fuerza para que haya imperio de la Ley y no de grupos fuera de ella por las causas que sea. Cuando falla sistemáticamente el Estado en eso, pasa a legitimar la defensa individual o grupal de derechos conculcados!”. (Empresario)
Restaurar la convivencia nacional es imperativo. Es imposible crecer en un ambiente de violencia y vandalismo y, como economista que soy, creo que el crecimiento es importante. Sin embargo, es urgente entender la naturaleza de esa violencia, porque reducirla, como algunos creen, a una dimensión delictual, no permitirá entender qué está pasando en Chile y qué es necesario cambiar. Este libro pretende iluminar ese debate.
Pensar antes de actuar
Las reformas procrecimiento son insuficientes. Debemos ampliar la mirada y analizar cómo vigorizar nuestro contrato social, cómo hacerlo recuperar la legitimidad que requiere una sociedad y una economía modernas.
La principal institución formal es la Constitución. Su primer objetivo es generar condiciones para el gobierno de una sociedad democrática. Gobernar es adoptar decisiones en nombre de los ciudadanos, repartiendo costos y beneficios de una manera equitativa. Dichos costos y beneficios operan sobre distintas dimensiones del espacio y del tiempo.
Cuando “ejercer la tarea de gobernar” implica tomar medidas cuyo costo es inmediato y afecta a comunidades específicas, mientras que los beneficios recaen sobre todo el país pero se verán en un tiempo más lejano (como ocurre cuando se trata de la aprobación de un gran proyecto de infraestructura), la oposición de los grupos afectados usualmente será efectiva en detener dicha iniciativa. A medida que las comunidades toman conciencia de sus derechos, aumenta su capacidad de organización y gobernar se vuelve más difícil. ¿Cómo implementar entonces medidas de beneficio para el país y distribuir adecuadamente los costos entre los ciudadanos? ¿Cómo hacerlo para que los ciudadanos piensen en las restricciones impuestas por el gobierno como opciones razonables que incrementan nuestra libertad sustantiva, aun cuando la coarten en el momento en que son impuestas? ¿Cómo hacemos para no perder la ilusión (en su doble sentido de espejismo y de aspiración) de la libertad?
Esta es la razón por la que la palabra clave de nuestra búsqueda de una institucionalidad moderna es legitimidad. La única forma en que los costos sean aceptados por la comunidad (aun cuando sea a regañadientes), es que sean fruto de un proceso de decisiones legítimo.
Según la Real Academia Española de la Lengua, legítimo puede entenderse como “conforme a las leyes” o “lícito”, es decir, “justo, permitido según justicia y razón”. El criterio de conformidad a las leyes es un estándar bajo, por cuanto las leyes mismas pueden ser ilegítimas. Una ley aprobada en dictadura no tiene por qué ser considerada legítima. El estándar que nos interesa, más bien, es el segundo: la legitimidad de una acción de gobernar se deriva de su apego a criterios de justicia.
Para el filósofo John Rawls (1971), “la justicia es la primera virtud de las instituciones sociales”. Y continúa: “Tal como la verdad lo es de los sistemas de pensamiento. Tal como una teoría, por muy elegante y económica que sea, debe ser rechazada o revisada si es falsa, así entonces las leyes e instituciones, no importa cuán eficientes sean, deben ser reformadas o
abolidas si son injustas”.
Los actos de gobierno tienden a ser reactivos respecto de la realidad social y política. Usualmente, primero pasan cosas en la sociedad. Hay cambios de preferencias y de valores, cambios tecnológicos, nuevas aspiraciones y metas que se fijan los ciudadanos, nueva evidencia que afecta su percepción de lo que es bueno o malo, justo o injusto. Las leyes aparecen como una respuesta que intenta alterar un patrón de conducta o conducir un proceso por vías formales. En ambos casos, las leyes impondrán costos y distribuirán beneficios en la población. Si dicho proceso es cuestionado, si hay una desproporción entre costos y beneficios, diremos que esas instituciones son injustas. Las instituciones injustas pierden legitimidad y, más importante, pierden efectividad para lograr lo que buscan.
Desde el punto de vista económico, el énfasis que planteamos en el criterio de justicia nos plantea un dilema, pues veremos que en varias dimensiones el ideal de justicia puede entrar en contradicción con el de eficiencia. De hecho, esta tensión no puede no ser considerada al momento de analizar el problema institucional en Chile. ¿No habremos buscado en exceso metas de eficiencia (por lo demás, con un grado cuestionable de éxito), en desmedro del ideal de justicia?
Este libro tiene como objetivo esclarecer esta discusión. Pretendemos contribuir a dar al contrato social chileno un grado superior de legitimidad. Nuestro enfoque no será tanto desde la perspectiva de los principios filosóficos que subyacen a toda Constitución, sino desde la perspectiva del funcionamiento real de la economía. Nos interesa que la economía funcione mejor, para que el contrato social también lo haga.
Primera Parte
La paradójica crisis del contrato social en Chile
Capítulo I
La economía y la sociedad del Chile democrático
No podría estar más orgulloso del increíble progreso que hicimos juntos durante mi presidencia. (…) pero si corriera hoy, no correría la misma carrera ni tendría la misma plataforma que en 2008. El mundo es diferente.
Barack Obama, abril del 2020
Cualquier construcción de calidad, en particular si se trata de la construcción de una nueva institucionalidad, debe partir por un buen estudio del terreno en el cual se instalará la edificación. Es necesario ser precisos. En Chile hay cosas que están mal, pero muchas otras están bien. Es necesario identificarlas para que la nueva estructura fortalezca lo bueno y corrija lo malo.
Pinto Santa Cruz (1958) hizo famosa la teoría de que, entonces, el sistema político era más desarrollado que el económico. Las demandas distributivas que surgían de aquel no podían ser satisfechas por la economía y ello generaba presiones que lesionaban el crecimiento. Larraín (2005) plantea que la dictadura tuvo el efecto inverso: desarrolló el sistema económico por sobre el político. Esto fue ratificado en Atria et al. (2013), quien señala que, al analizar la política, la sociedad y la economía, el orden de gravedad de los problemas era precisamente ese.
La política desgraciadamente ya explotó: la aprobación presidencial llegó a mínimos históricos del 6% en enero del 2020, el prestigio de las instituciones democráticas continúa su descenso y el proceso constituyente comenzó con un rotundo éxito del Apruebo en el plebiscito del 25 de octubre, precisamente porque el sistema político no fue capaz de reformarse oportunamente.
Esta explosión de la política ha tenido otro efecto: ha consolidado una mayor autonomía de “lo social”, lo que era impensable en la época de Pinto. En su libro casi no hay sociedad: todo era político. Tal como discutimos en este libro, estas tres esferas son cada vez más autónomas pero interactúan y se afectan mutuamente. Un buen sistema institucional debe reconocer esa autonomía e interacción. Chile debe avanzar hacia un sistema que reconozca este fenómeno de simultanea autonomía y dependencia entre economía, política y sociedad.
El desempeño económico de Chile ha sido destacable no solo respecto del resto del mundo, sino también respecto de su propia historia. Sin embargo, ello ha ocurrido en una etapa en que la sociedad ha desarrollado patologías preocupantes. Entre ambos fenómenos hay una relación de causalidad. La lógica económica indica que la satisfacción de necesidades se realiza mediante un pago, y quien no paga queda marginado del consumo. Se promueve la competencia por sobre la cooperación,
