también, como la teoría de la “soberanía fraccionada” en cuanto postula que la soberanía está dividida entre todos los ciudadanos, a cada uno de los cuales pertenece una fracción de ésta. La “voluntad general” que rige al Estado es la concurrencia de las voluntades individuales de los representantes, los cuales no representan a un ente ideal y abstracto como la “Nación” sino a una realidad concreta: el pueblo, conformado por los ciudadanos, titulares individuales de una parte de la soberanía.
Pero, si bien el fundamento doctrinario del “mandato imperativo” no descansa en una teoría de derecho privado sino en la concepción de la soberanía popular, sus rasgos típicos lo asemejan al mandato que rige en las relaciones privadas. Estos son los siguientes:
a) El representante representa al cuerpo de electores que lo ha elegido y está jurídicamente subordinado a éstos pues es su comisario, debiendo seguir sus instrucciones y actuar sólo en el marco de éstas. En la Asamblea Constituyente de 1789, Pétion de Villeneuve sostuvo que “Los miembros del cuerpo legislativo (...) son mandatarios: los ciudadanos que los han elegido son comitentes; luego esos representantes quedan sujetos a la voluntad de aquellos de quienes reciben su misión y sus poderes. No vemos ninguna diferencia entre estos mandatarios y los mandatarios ordinarios: unos y otros obran con el mismo título, tienen las mismas obligaciones y los mismos deberes”50.
b) Como sucede en el mandato privado, el mandante tiene el derecho, en todo momento, de revocar el mandato conferido, aunque lo hubiera otorgado por un tiempo o período determinado. Se trata de una facultad discrecional que el poderdante puede ejercer sin limitación alguna, pues el mandato imperativo supone la subsistencia de una vinculación jurídica —no sólo política— entre el representante y sus electores después de haber sido elegido, es decir, durante el desempeño de su función. De allí que resulte coherente en esta perspectiva, que dicho representante deba ser exponente de la voluntad e intereses de sus electores y que éstos, de encontrarse insatisfechos con aquel puedan revocarlo antes de que concluya su período de ejercicio.
c) El mandatario es responsable ante sus mandantes (electores) por la forma en que lleve a cabo su cometido en función de las obligaciones contraídas con ellos al momento de ser elegido, razón por la cual tiene el deber de rendirles cuentas de sus actos.
2.3.2. Mandato representativo
La noción de “mandato representativo”, se basa en la idea de la separación jurídica entre el representante y sus electores, de modo que aquel una vez elegido puede actuar con total independencia y no está obligado a seguir instrucciones de sus electores ni a rendirles cuentas. En este sentido es una noción completamente opuesta a la del “mandato imperativo” como lo destaca Carré de Malberg: “El diputado no realiza un mandato que lo encadena, sino que ejerce una función libre. No expresa la voluntad de sus electores, sino que decide por sí mismo y bajo su propia apreciación. No habla ni vota en nombre y de parte de sus electorales, sino que forma su opinión y emite su sufragio según su conciencia y sus opiniones personales. En una palabra, es independiente con respecto a sus electores. Desde todos estos puntos de vista, existe una absoluta divergencia entre la representación de derecho público y el sistema del mandato”51. Una clara explicación de la noción del mandato representativo y el rechazo al mandato imperativo se encuentra en el célebre “Discurso a los electores de Bristol” pronunciado por el político y escritor inglés Edmund Burke, en 1774. En esta pieza oratoria, Burke afirmó:
Dar una opinión es derecho de todos los hombres; la de los electores es una opinión de peso y respetable, que un representante debe alegrarse siempre de escuchar y que debe estudiar siempre con la máxima atención. Pero, instrucciones imperativas, mandatos que el diputado está obligado ciega e implícitamente, a obedecer, votar y defender, aunque sean contrarias a las convicciones más claras de su juicio y su conciencia, son cosas totalmente desconocidas en las leyes del país y surgen de una interpretación fundamentalmente equivocada de todo el orden y temor de nuestra constitución52.
Esta concepción del mandato representativo reposa en la idea de la “soberanía nacional”, según la cual la soberanía pertenece a ese ser ideal, colectivo y abstracto denominado “nación”. De este modo, los representantes elegidos por los ciudadanos no representan a éstos directamente sino a la “nación”. La voluntad de la Nación es la de sus representantes, los cuales encarnan el “interés general” y, por tanto, no representan el interés particular de sus electores, ni de un sector social o área territorial. Se configura, así, como un mandato colectivo, no sujeto a responsabilidad e irrevocable53.
a) Es un mandato colectivo por cuanto, como se ha señalado, los representantes lo son de la nación y no de una parte de esta o de sus electores. Al respecto Burdeau señala que “Cuando los representantes son designados por elección, el mandato del que gozan no es individual, es un mandato dado por la nación, unidad colectiva, a la Asamblea en su conjunto”54.
b) Es un mandato no sujeto a responsabilidad en la medida que los representantes no están obligados a dar cuenta de sus actos, votos u opiniones, ante ninguna autoridad ni, tampoco, ante sus electores, gozando de plena independencia para ejercer sus funciones. No pueden, por ello, ser juzgados ni sancionados por los votos y opiniones que emitan.
c) Irrevocable, porque no se reconoce al electorado la facultad de revocar el mandato de sus representantes antes de que finalice el período para el cual han sido elegidos.
Bobbio precisa los alcances de estos rasgos de la representación política puntualizando que el representante es una persona que tiene las siguientes características: “a) en cuanto gana la confianza del cuerpo electoral, una vez elegido ya no es responsable frente a sus electores y en consecuencia no es revocable; b) no es responsable directamente ante sus electores, precisamente porque él está llamado a tutelar los intereses generales de la sociedad civil y no los intereses particulares de ésta o aquella profesión”55.
Recogiendo esta noción tradicional —que sigue vigente en las actuales democracias representativas— el artículo 93 de nuestra Constitución señala que “Los congresistas representan a la Nación. No están sujetos a mandato imperativo ni a interpelación. No son responsables ante autoridad ni órgano jurisdiccional alguno por las opiniones y votos que emiten en el ejercicio de sus funciones”.
Las democracias contemporáneas se han configurado como sistemas representativos, lo que ha supuesto la prevalencia del mandato representativo y, consiguientemente, el descarte del mandato imperativo, el cual, en todo caso, sólo existe como excepción. No obstante, la evolución del régimen representativo en los más de dos siglos que median desde su instauración, ha supuesto la atenuación y relativización de la estricta independencia jurídica que la noción del “mandato representativo” establece entre el representante y sus electores.
Este fenómeno se ha producido como consecuencia del rol preponderante que los partidos políticos han asumido en los sistemas democráticos, al punto que se ha llegado a sostener que la democracia actual es un “Estado de partidos” y que éste “(...) es necesariamente la forma del Estado democrático de nuestro tiempo” (...)”56. El “Estado de partidos” se configura por el hecho de que i) los electores no votan por candidatos individuales sino por los candidatos presentados por los partidos, ii) los representantes, al ser elegidos por ser miembros de un partido se sienten obligados hacia éste, subordinando sus criterios personales a las orientaciones del partido, iii) el representante ejerce la representación del pueblo actuando en consonancia con la posición del partido, pues éste, a su vez, representa a los electores que votaron por sus listas, iv) en el Parlamento, los diputados actúan organizados en los “grupos parlamentarios” conformados por los representantes que pertenecen al mismo partido, estando sometidos a las decisiones y disciplina de éstos57.
Desde luego, el sometimiento de los representantes a los partidos políticos, no elimina ni modifica la independencia jurídica de aquellos que caracteriza al “mandato representativo”, pero sí afecta decisivamente su independencia
