Finanzverfassung jede nichtsteuerliche Abgabe einer besonderen Rechtfertigungsprüfung unterworfen werden. Methodisch bietet es sich an, sowohl den Selbstverwaltungszweck, als auch den Finanzierungszweck auf deren Verfassungsmäßigkeit hin zu überprüfen, denn die Mitgliedschaft allein kann für eine Rechtfertigung der Verbandslast nicht ausreichen. Die Zwangsmitgliedschaft ist nicht Zweck der Konstruktion, die Mitgliedschaft ist lediglich ein rechtskonstruktiver Anknüpfungspunkt[527]. In den Worten Josef Isensees: Bei diesen Finanzierungsverbänden ist die „Verbandsmitgliedschaft … letztlich nur ein rechtstechnischer Kunstgriff des Gesetzgebers“[528].
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Für die Rechtmäßigkeitsprüfung des Finanzierungszwecks kann die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Sonderabgaben fruchtbar gemacht werden[529]. Der Beitrag muss also von einer homogenen Gruppe erhoben werden, die sachnah zum Abgabenzweck steht. Zuletzt müssen die Erträge gruppennützig verwendet werden[530].
III. Beitragsgesetzgebungs- und Beitragsertragskompetenz
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Auch bezüglich des Abgabentypus des Beitrags sind die Regelungen der bundesstaatlichen Finanzverfassung nicht anwendbar. Somit ist bei der Bestimmung der Beitragsgesetzgebungs- und Beitragsertragskompetenz auf die allgemeinen Regeln der Art. 70 ff., 83 ff. GG zurückzugreifen. Die Beitragsgesetzgebungskompetenz ist Annexkompetenz zur Sachmaterie. Wenn die staatliche Körperschaft für die Sachmaterie keine Gesetzgebungskompetenz besitzt, darf sie die Beitragspflicht nicht normieren. Spiegelbildlich gilt dieser Satz auch für die Beitragsertragskompetenz: Wenn die staatliche Körperschaft keine Verwaltungskompetenz hinsichtlich des Gesetzes innehat, darf sie auch den Beitragsertrag nicht für sich in Anspruch nehmen.
Elftes Kapitel Haushalts- und Abgabenrecht › § 67 Abgabenrecht › F. Recht der Sonderabgaben
F. Recht der Sonderabgaben
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Die Sonderabgabe wirft zwei zusammenhängende Fragen auf: Wie ist sie in das verfassungsrechtliche Abgabensystem einzuordnen? Insbesondere: Handelt es sich um eine Auffangkategorie für anderweitig nicht qualifizierbare Abgaben oder um einen fest umrissenen eigenständigen Abgabentypus? Und: Wie ist sie zu rechtfertigen, was sind ihre Grenzen, vor allem im Hinblick auf die durch Sonderabgaben gefährdeten Prinzipien der Steuerstaatlichkeit, des Haushaltsverfassungsrechts, der bundesstaatlichen Finanzverfassung und der Belastungsgleichheit der Bürger[531]?
I. Begriff, Entstehung und Typen von Sonderabgaben
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Sonderabgaben stellen eine prätorische Rechtsschöpfung des Bundesverfassungsgerichts dar. In Anknüpfung an Vorarbeiten von Peter Selmer[532], Reinhard Mußgnug[533] und Karl Heinrich Friauf[534] arbeitet das Bundesverfassungsgericht im Urteil zur Ausbildungsplatzförderungsabgabe[535] eine Begrifflichkeit heraus, die bis in die jüngsten Entscheidungen zu vergleichbaren Problemen fortwirkt[536]. Charakteristika der Sonderabgaben liegen namentlich darin, dass sie einem von der Allgemeinheit der Steuerzahler gesonderten Personenkreis auferlegt werden und in einen Fonds fließen, mithin in aller Regel haushaltsflüchtig sind.
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Sonderabgaben lassen sich als eigenständiger, verfassungsrechtlicher Abgabentyp einordnen. Sie sind nicht lediglich Auffangbecken für finanzverfassungsrechtlich anderweitig nicht qualifizierbare Abgaben[537]. Dies stellt das Bundesverfassungsgericht in der (ersten) Entscheidung zum Absatzfondsgesetz[538] klar. Die Sonderabgabe ist idealtypisch von anderen Abgabenarten abgrenzbar, auch wenn die finanzverfassungsrechtliche Qualifizierung von Abgaben in der Rechtsanwendung oft Schwierigkeiten bereitet. Mangels staatlicher Gegenleistung handelt es sich jedenfalls nicht um eine Vorzugslast. Von der Steuer unterscheidet sich die Sonderabgabe dadurch, dass ihr Belastungsgrund nicht das Leistungsfähigkeitsprinzip, sondern die Gruppenverantwortlichkeit für einen speziellen Finanzierungszweck ist. Weiterhin sind die Elemente der Zweckbindung und Fondsverwaltung der Steuer fremd[539]. Im Gegensatz zu den Sozialversicherungsbeiträgen handelt es sich nicht um eine Abgabe mit spezifischem Bezug zur Sachmaterie „Sozialversicherung“ im Sinne von Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG.
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Das Bundesverfassungsgericht unterscheidet zwischen Sonderabgaben mit Finanzierungszweck, bei denen die Finanzierungsfunktion Haupt- oder Nebenzweck sein kann, und sog. Ausgleichsabgaben eigener Art, welche keinen Finanzierungszweck verfolgen[540]. Innerhalb der Sonderabgaben unterscheidet das Gericht zwischen Ausgleichs-Finanzierungsabgaben als „Sonderabgaben im engeren Sinn“ und Ausgleichsabgaben ohne Finanzierungszweck, also Sonderabgaben mit Lenkungsfunktion[541]. Hierbei wird man mit Rainer Wernsmann differenzieren müssen: Die Tatsache allein, dass überhaupt ein Abgabenaufkommen erzielt wird, führt nicht zu einer Finanzierungssonderabgabe, denn die Verhaltenslenkung ist praktisch immer mit einem Abgabenaufkommen zumindest in der Anfangsphase verbunden (dies gälte selbst für die sog. Erdrosselungssteuern). Derartige Abgaben ließen sich am ehesten mit Bußgeldern und Geldstrafen sowie Säumniszuschlägen vergleichen, deren Funktion ebenfalls nicht in der Einnahmeerzielung, sondern in der Sanktionierung unerwünschten Verhaltens liegt. Sollen demgegenüber neben etwaigen Lenkungszwecken auch zweckgebundene Einnahmen, etwa zur Speisung eines Fonds, erzielt werden, handelt es sich um Finanzierungssonderabgaben[542]. Die Rechtfertigungsanforderungen sind je nach Sonderabgaben-Typus unterschiedlich streng[543].
1. Entwicklung der Sonderabgabenrechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
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Mehr noch als andere Bereiche des Finanzverfassungsrechts ist das Recht der Sonderabgaben durch eine breite Kasuistik des Bundesverfassungsgerichts geprägt. Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Rechtsprechung die speziellen Rechtfertigungsgründe der Sonderabgabe fortschreitend herausgearbeitet und verfeinert[544].
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Leitentscheidung ist diejenige zur Ausbildungsplatzförderungsabgabe von 1980[545]. Dort wurden vor dem Hintergrund der besonderen Rechtfertigungsbedürftigkeit nichtsteuerlicher Abgaben[546] drei kumulativ erforderliche Voraussetzungen postuliert, um eine Sonderabgabe ausnahmsweise von Verfassungs wegen für zulässig zu erklären:
| – | Eine in der Wirklichkeit und/oder in der Rechtsordnung vorfindliche und abgrenzbare homogene soziale Gruppe muss vorliegen, damit sie rechtmäßig mit einer solchen Abgabe belastet werden kann. |
| – | Eine spezifische Sachnähe/Beziehung zwischen dieser Gruppe und dem zu finanzierenden Zweck ist erforderlich: „Die mit der Abgabe belastete Gruppe muss dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck evident näher stehen als jede andere Gruppe oder die Allgemeinheit der Steuerzahler. Aus dieser Sachnähe muss eine besondere Gruppenverantwortung für die Erfüllung der mit der außersteuerlichen Abgabe zu finanzierenden Aufgabe entspringen.“ |
| – | Das Abgabenaufkommen muss gruppennützig verwendet werden, um eine sachgerechte Verknüpfung zwischen Belastung und Begünstigung herzustellen. |
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