liegen[580].
aa) Kreis möglicher Zwecke
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Als legitime Sachzwecke sind grundsätzlich alle diejenigen Zwecke anzusehen, die nach Maßgabe verfassungsrechtlicher, insbesondere grundrechtlicher Wertungen zu denjenigen potenziellen Zielen der Wirtschafts- und Finanzpolitik zählen, die sich im Rahmen einer demokratischen Bestimmung des Gemeinwohls halten und bei deren Erfüllung der Staat die Grundrechte weder positiv (durch Eingriffe) noch negativ (durch Vernachlässigung seiner Schutzpflichten) missachtet. Prinzipiell können zwei denkbare Gruppen von Sachzwecken voneinander abgeschichtet werden:
| – | Sachzwecke, die schon durch die Mittelerhebung verwirklicht werden sollen („Lenkungszwecke“) – sie sind auch bei Sonderabgaben und nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts prinzipiell zulässig[581]; |
| – | Sachzwecke, die durch die Mittelverwendung verwirklicht werden sollen („Finanzierungszwecke“). |
bb) Auswirkungen auf die verfassungsgerichtliche Prüfungsdichte
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Die Unterscheidung zwischen Finanzierungsabgaben als „Sonderabgaben im engeren Sinn“ und Ausgleichsabgaben ohne Finanzierungszweck, also Sonderabgaben mit Lenkungsfunktion[582], dient dem Bundesverfassungsgericht in seiner jüngeren Judikatur zur Vorjustierung der Striktheit, mit der die Kriterien der Sonderabgabe geprüft werden. Zur Begründung wird angeführt, dass bei den Finanzierungssonderabgaben der Übergriff in den Bereich der Steuer – anders als bei Gebühren oder Beiträgen – besonders nahe liege: „Die für alle nichtsteuerlichen Abgaben geltenden Begrenzungen hat das Bundesverfassungsgericht für Sonderabgaben mit Finanzierungsfunktion (Sonderabgaben im engeren Sinne) in besonders strenger Form präzisiert. Sonderabgaben im engeren Sinne zeichnen sich dadurch aus, dass der Gesetzgeber Kompetenzen außerhalb der Finanzverfassung in Anspruch nimmt, obwohl weder ein Gegenleistungsverhältnis noch ähnlich unterscheidungskräftige besondere Belastungsgründe eine Konkurrenz der Abgabe zur Steuer ausschließen“[583]. Etwaige Lenkungszwecke allein reichen jedoch nicht aus, um die Rechtfertigungsanforderungen für Sonderabgaben herabzusetzen. Wenn der Finanzierungszweck Haupt- oder Nebenzweck ist, ändern hinzutretende Lenkungszwecke nichts an der Geltung der vom Gericht entwickelten Kriterien für die Zulässigkeit einer Sonderabgabe[584].
Problematisch erscheint, dass hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Zulässigkeitsanforderungen für Sonderabgaben i.w.S. weitgehend Kasuistik herrscht; ein einheitlicher, über den Einzelfall hinausgehender Prüfungsmaßstab ist nur begrenzt erkennbar[585].
c) Besondere Finanzierungsverantwortung der Gruppe für den Sachzweck
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In der Leitentscheidung zur Ausbildungsplatzförderungsabgabe fordert das Bundesverfassungsgericht über das Vorliegen einer homogenen Gruppe hinaus deren besondere Gruppenverantwortlichkeit im Sinne einer Finanzierungsverantwortung für den mit der Sonderabgabe verfolgten Sachzweck:
„Die Erhebung einer Sonderabgabe setzt eine spezifische Beziehung zwischen dem Kreis der Abgabepflichtigen und dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck voraus […]. Die mit der Abgabe belastete Gruppe muss dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck evident näher stehen als jede andere Gruppe oder die Allgemeinheit der Steuerzahler; andernfalls wäre die Sonderbelastung der durch die Abgabe in Anspruch genommenen Gruppe schon mit dem allgemeinen Gleichheitsgrundsatz nicht zu vereinbaren. Aus dieser zu fordernden Sachnähe der Abgabepflichtigen zum Abgabezweck muss eine besondere Gruppenverantwortung für die Erfüllung der mit der außersteuerlichen Abgabe zu finanzierenden Aufgabe entspringen. Die Aufgabe, die mit Hilfe des Abgabeaufkommens erfüllt werden soll, muss demnach ganz überwiegend in die Sachverantwortung der belasteten Gruppe, nicht in die der staatlichen Gesamtverantwortung fallen. Andernfalls würde es sich bei der Verfolgung des Zwecks um eine öffentliche Angelegenheit handeln, deren Lasten nur die Allgemeinheit treffen dürfen und die deshalb nur mit von der Allgemeinheit zu erbringenden Mitteln, das heißt im wesentlichen mit Steuermitteln finanziert werden darf […]. Angesichts der Bedeutsamkeit der ‚Sachnähe‚ für die Zulässigkeit der Erhebung einer Sonderabgabe darf […] die ‚Sachnähe‚ nicht als formales und damit ‚machbares‚ Kriterium aufgefasst werden; es wäre dem Gesetzgeber sonst ohne weiteres möglich, die finanzverfassungsrechtlichen Grundentscheidungen des Grundgesetzes zu unterlaufen […]. Der Begriff der ‚Sachnähe‘ ist daher nach materiell-inhaltlichen Kriterien zu bestimmen, die sich einer gezielten Normierung des Gesetzgebers aus Anlass der Einführung der Abgabe entziehen. Ob eine bestimmte Gruppe eine ‚besondere Sachnähe‚ zu einer bestimmten Aufgabe aufweist, ist mithin unter Anknüpfung an vorgegebene Strukturen der Lebenswirklichkeit bei Berücksichtigung der Rechts- und Sozialordnung zu bestimmen“[586].
Die Bedeutung dieses weiteren Kriteriums neben der Anforderung, dass nur eine durch die Rechts- oder Sozialordnung bereits vor der Sonderabgabe klar abgrenzbare homogene Gruppe als abgabenpflichtig in Anspruch genommen werden darf, ist unklar[587]. So verwundert es auch nicht, dass die neuere Sonderabgabenjudikatur von einem „Ensemble […] der speziellen Anforderungen an die Zulässigkeit einer Sonderabgabe mit Finanzierungszweck“ spricht[588], die Trennschärfe zwischen den Anforderungen „homogene Gruppe“, „spezifische Sachnähe der Gruppe zum Finanzierungszweck“ und „gruppennützige Verwendung des Abgabeaufkommens“ implizit relativiert.
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Die Notwendigkeit einer besonderen Gruppenverantwortung verlangt jedenfalls, dass es sich um keine öffentliche Angelegenheit handelt, deren Lasten nur die Allgemeinheit treffen dürfen und daher im Wesentlichen mit Steuermitteln finanziert werden müssen. Es ist eine spezifische Sachnähe der Abgabepflichtigen zu dem mit der Abgabeerhebung verfolgten Zweck erforderlich. Die Lastengleichheit setzt voraus, dass der Gesetzgeber diese Sachnähe real oder normativ vorfindet; es genügt nicht, wenn er die Sachnähe erst durch die Sonderabgabe herstellt[589]. Vielfach werden sowohl Allgemein- als auch Gruppeninteressen einander überlagern: Die Gruppennützigkeit muss das Allgemeininteresse an der Maßnahme in diesen Fällen eindeutig überwiegen[590]. Ein öffentliches Interesse an der Aufgabenerfüllung setzt die spezifische Finanzierungsverantwortung besonderer Gruppen voraus, beseitigt sie aber nicht[591].
Bei der sog. Verursacherabgabe kann die Gruppenverantwortlichkeit für den Finanzierungszweck daraus abgeleitet werden, dass der Abgabenschuldner die Kosten staatlicher Maßnahmen verursacht habe. Er soll typisierend mit Kosten belastet werden, die durch seine Handlungen hervorgerufen, aber von der Allgemeinheit getragen werden[592]. Derartige Verursacherabgaben finden sich bislang vor allem in umweltpolitischen Zusammenhängen[593]. Erforderlich ist in diesem Zusammenhang eine Finanzierungsverantwortlichkeit aus vorangegangenem Tun, das die Kosten unmittelbar verursacht hat[594].
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Hinsichtlich der verfassungsrechtlich zulässigen Höhe der Sonderabgabe ist festzuhalten, dass „mit Blick auf die kollektive Finanzierungsverantwortung der Abgabenpflichtigen als einer Gruppe […] sich die Bestimmung der individuellen Belastung einer genauen Umrechnung auf den einzelnen Abgabepflichtigen nach Kosten, Wert und Vorteil [entzieht]“[595].
d) Gruppennützigkeit der Mittelverwendung
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Die gruppennützige Verwendung des Abgabeaufkommens wurde ebenfalls bereits in der Ausbildungsplatzförderungsentscheidung
