erscheinen problematisch[643].
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In der Rundfunkgebühr wurde – und Entsprechendes gälte wohl auch für den Rundfunkbeitrag – von einigen Autoren eine sog. sachkompetenzimplizite Abgabe gesehen[644]. Demnach soll eine eigene, verfassungsunmittelbare Abgabenerhebungskompetenz bestehen[645]. Diese könnte aus Art. 70 Abs. 1 und aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG hergeleitet werden, nach denen die Länder ein funktionsfähiges öffentlich-rechtliches Rundfunksystem zu gewährleisten hätten[646]. Allerdings ergäben sich daraus keine weitergehenden Rückschlüsse in Bezug auf die inhaltlichen Anforderungen an die Abgabe[647], da in erster Linie die Kompetenz für die Erhebung der Rundfunkgebühren geklärt würde – diese liegt unbestritten bei den Ländern[648].
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Es bleibt das dogmatisch nicht sehr befriedigende Ergebnis, den Rundfunkbeitrag anders als das Bundesverfassungsgericht als Abgabe sui generis einzuordnen[649]. Aufgrund der großen Bedeutung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks kommt dem Rundfunkbeitrag damit eine Sonderstellung im Bereich der öffentlich-rechtlichen Abgaben zu[650]. Die Ausgestaltung durch den Rundfunkbeitragsstaatsvertrag mit der Grundanknüpfung der Wohnung und zahlreichen problematischen Erweiterungen ist im Detail problematisch (Zweitwohnungen[651]; Betriebstätten bzw. Kraftfahrzeugen[652] usw.) und Gegenstand zahlreicher Streitigkeiten[653]. Die weitere Entwicklung ist insbesondere angesichts des Bedeutungsverlusts des klassischen Rundfunks und der unausgeglichenen Regelung offen.
Elftes Kapitel Haushalts- und Abgabenrecht › § 67 Abgabenrecht › H. Kommunale Abgaben
I. Kommunale Finanzautonomie in Bezug auf Steuern und Abgaben
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Neben den anderen aus Art. 28 Abs. 2 GG und den entsprechenden Vorschriften in den Landesverfassungen abgeleiteten sog. Gemeindehoheiten[654], nimmt die Finanzhoheit als das Recht der eigenständigen Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft[655] eine besondere Rolle ein[656]. Ohne Dispositionsmöglichkeiten in finanzieller Hinsicht besteht auch kein Handlungsspielraum der Gemeinden und Gemeindeverbände, um Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft selbstständig zu regeln. Die Finanzhoheit ist insofern „notwendiges Korrelat“ kommunaler Selbstverwaltung[657]. Auf der Ausgabenseite garantiert die kommunale Finanzhoheit die Befugnis der Gebietskörperschaften im Rahmen der haushaltsrechtlichen Vorgaben über die Verwendung der ihr zur Verfügung stehenden Mittel selbstständig zu entscheiden[658]. Auf der Einnahmenseite wird Art. 28 Abs. 2 GG vor allem das Recht auf eine angemessene Finanzausstattung der Gemeinden und Gemeindeverbände entnommen, auch wenn ein solches hier nicht ausdrücklich normiert und nur von den „Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung“ die Rede ist[659].
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Im Zusammenhang mit der Finanzausstattung der Gemeinden sind die finanzverfassungsrechtlichen Vorschriften des Art. 106 GG heranzuziehen. Hier werden den Kommunen – trotz des nur zweistufigen Aufbaus der Finanzverfassung[660] – Finanzmittel aus dem allgemeinen Steueraufkommen ausdrücklich zugewiesen. Die Finanzverfassung berührt nur einen Teilbereich des kommunalen Finanzsystems. Neben den Einnahmen aus dem staatlichen Steueraufkommen erhalten Gemeinden und Gemeindeverbände Einnahmen aus der Erhebung kommunaler Gebühren und Beiträge. Darüber hinaus erzielen die Gemeinden regelmäßig auch privatrechtliche Einnahmen, insbesondere durch die in vielfältiger Hinsicht begrenzte erwerbswirtschaftliche Betätigung der Gemeinden[661], privatrechtliche Leistungsentgelte[662] oder Konzessionsabgaben[663]. Das in Art. 106 GG angesprochene Steueraufkommen stellt freilich in der Gegenwart – anders als in vorangegangenen Epochen – die Hauptquelle kommunaler Finanzierung dar.
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Während die Einnahmen aus der Erhebung von Gebühren und Beiträgen sowie die Einnahmen aus privatwirtschaftlicher Tätigkeit der Gemeinden diesen unproblematisch ihrer allgemeinen Sachkompetenz nach zustehen, wird das Steueraufkommen – zwischen Bund, Ländern und Gemeinden als Teil der Länder – in Art. 106 GG ausdrücklich aufgeteilt[664]. Den Gemeinden und Gemeindeverbänden steht nach Art. 106 Abs. 7 GG ein Prozentsatz am Aufkommen der sog. Gemeinschaftssteuern zu. Hierbei handelt es sich um Mittel aus dem staatlichen Finanzausgleich[665]. Wie viel den Gemeinden dabei tatsächlich zugestanden wird entscheiden die Länder durch Gesetz, dabei haben diese einen weiten Ermessensspielraum. Allerdings gewährleistet Art. 28 Abs. 2 GG den Gemeinden eine verfassungsfeste finanzielle Mindestfinanzausstattung, welche von den Ländern auch bei notleidender Haushaltslage nicht unterschritten werden darf[666]. Den Gemeinden wird darüber hinaus gem. Art. 106 Abs. 5, 5a GG die Ertragshoheit für einen Teil des Aufkommens der Einkommensteuer sowie der Umsatzsteuer zugesichert. Schließlich ist den Gemeinden unmittelbar durch die Verfassung die alleinige Ertragshoheit für örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern sowie für die Grund- und Gewerbesteuer zugewiesen, Art. 106 Abs. 6 GG.
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Schon diese Zuteilung finanzieller Mittel sichert eine gewisse finanzielle Mindestausstattung und ermöglicht den Gemeinden eigenverantwortliche politische Gestaltungsmöglichkeiten auf der Ausgabenseite. Zu Recht wird aber darauf hingewiesen, dass die den Gemeinden im Rahmen des Art. 106 GG zugewiesenen Einnahmen nicht genügen, um finanzielle Autonomie im umfassenden Sinne bejahen zu können. Eine solche liegt erst dann vor, wenn die Entscheidungen der Gemeinde im Rahmen ihres Selbstverwaltungsrechts sich auch im Abgabenaufkommen widerspiegeln, die Finanzausstattung also „Folge und nicht nur Voraussetzung autonomer Sachpolitik“ der Gemeinden ist[667]. An die der Gemeinde zugewiesenen Einnahmen sind somit bestimmte Anforderungen zu stellen. Es muss sich zu einem nicht unerheblichen Teil um Einnahmen handeln, auf deren Höhe die Gemeinde Einfluss nehmen kann. Für die Erhebung von Gebühren und Beiträgen ergibt sich der geforderte Verantwortungszusammenhang bereits daraus, dass die Gemeinden und Gemeindeverbände im Rahmen ihres Selbstverwaltungsrechts über das Leistungsangebot entscheiden können, ob und welche Angebote den Einwohnern zur Verfügung gestellt werden. Gebühren und Beiträge dienen als Ausgleich für den dadurch verursachten Aufwand. Für die Besteuerung bestimmt Art. 106 Abs. 5, Abs. 5a GG, dass die Höhe des den Gemeinden an der Einkommen- und Umsatzsteuer zukommenden Anteils, auf „Grundlage der Einkommensteuerleistungen der Gemeindebürger bzw. mithilfe eines „orts- und wirtschaftsbezogenen Schlüssels“ zu berechnen ist[668]. Die Gemeinden können so am wirtschaftlichen Erfolg im Gemeindegebiet teilhaben und müssen die finanzielle Verantwortung für ihre Entscheidungen übernehmen[669]. Ähnliche Erwägungen liegen auch Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG sowie Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG zugrunde, die den Gemeinden eine „wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle“ zugestehen. Die so verstandene kommunale Finanzautonomie bringt eine unterschiedliche finanzielle Ausstattung der verschiedenen Gemeinden mit sich, die durch den Finanzausgleich nur begrenzt angeglichen werden soll[670].
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Ein Aspekt kommunaler Finanzautonomie auf der Einnahmenseite ist darüber hinaus das Recht, die Gemeindebürger selbstständig zu den – aus der öffentlichen Aufgabenwahrung resultierenden – Lasten heranzuziehen. Im Grundgesetz ist ein eigenes Steuererhebungsrecht nicht vorgesehen, ausdrücklich zugestanden wird in Art. 106 Abs. 6 S. 2 GG den Gemeinden nur das Recht, die Hebesätze für Grund- und Gewerbesteuer festzulegen[671]. Dagegen garantieren die Landesverfassungen der Flächenländer ihren Gemeinden ausdrücklich das Recht, eigene Steuern und sonstige Abgaben nach Maßgabe der Gesetze zu erheben[672]. Im Rahmen dieser sog. kommunalen Abgabenhoheit erheben die Gemeinden eigene Steuern, Gebühren und Beiträge oder legen wie in Art. 28 Abs. 2 S. 3, 106 Abs. 6 S. 2 GG verfassungsrechtlich verbürgt, zumindest die Hebesätze bestimmter Steuern[673] im Rahmen der Gesetze selbstständig fest
