Der Abbau der „Bagatellsteuern“ würde somit auch einen Verlust an Einflussmöglichkeiten auf die Gestaltung der Lebens- und Wirtschaftsbedingungen innerhalb der Gemeinde mit sich bringen[743]. Steuersysteme sind keine rational am „Reißbrett“ durchkonstruierten Normenkomplexe, sondern unter vielfältigen Einflussfaktoren gewachsene Gebilde, die einen Ausgleich unterschiedlicher – nicht nur fiskalischer – Interessen zum Ausdruck bringen.
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Örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern knüpfen an lokale Gegebenheiten an und begründen eine Steuerpflicht für bestimmte Arten der Einkommensverwendung des persönlichen Bedarfs[744]. Steuersystematisch handelt es sich um umsatzsteuerähnliche Abgaben, die den privaten Konsum belasten[745]. Damit wird die in der Einkommensverwendung zum Ausdruck kommende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Steuerschuldners erfasst[746]. Für das Kriterium der Örtlichkeit ist entscheidend, ob der Steuertatbestand im Hoheitsbereich der Gemeinde verwirklicht wird[747]. „Örtlich“ in der geltenden Fassung des Art. 105 Abs. 2a GG meint nichts anderes als „örtliche Steuern“, Steuern mit örtlich radiziertem oder bedingtem Wirkungskreis im Sinne der Vorgängerbestimmung[748].
1. Gesetzgebungskompetenz
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Für die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern überträgt Art. 105 Abs. 2a GG die ausschließliche[749] Gesetzgebungszuständigkeit auf die Länder unter der Einschränkung, dass diese bundesrechtlich geregelten Steuern nicht gleichartig sein dürfen. Das Merkmal der Gleichartigkeit dient dabei nicht der Zuständigkeitsrückverweisung an den Bund, sondern stellt klar, dass bei vorliegender Gleichartigkeit eine Gesetzgebungskompetenz weder auf Seiten des Bundes noch auf Landesebene besteht[750]. Gleichartigkeit und Örtlichkeit als Kriterien der Kompetenzbestimmung dürfen nicht miteinander vermengt werden[751]. Das Merkmal „gleichartig“ wird dabei enger verstanden als bei Art. 105 Abs. 2 GG[752] mit der Folge, dass die bestehenden, herkömmlich landesrechtlich geregelten örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuer, unabhängig vom Ergebnis einer Prüfung, nicht dem Gleichartigkeitsverbot unterfallen[753] sollen. Mit Einführung des Art. 105 Abs. 2a GG beabsichtigte der Gesetzgeber[754], jedenfalls die zum 1. Januar 1970 anerkannten Verbrauch- und Aufwandsteuern als Einnahmequellen der Gemeinden unangetastet zu lassen. Insoweit ist Art. 105 Abs. 2a GG restriktiv auszulegen[755].
2. Kein Steuererfindungsrecht der Gemeinden
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Art. 28 Abs. 2 GG garantiert den Gemeinden verfassungsrechtlich, die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln. Dazu zählen auch die Gewährleistung der Finanz- und Ertragshoheit[756], im Rahmen derer die Kommunen aus eigenem Recht ihre Einwohner an den Kosten für die Erfüllung von Gemeinschaftsaufgaben beteiligen dürfen[757]. Gleichzeitig formuliert Art. 28 Abs. 2 GG jedoch kein originäres Steuererhebungsrecht als solches[758]. Ebenso wenig räumt Art. 105 GG den Gemeinden eine eigenständige, gesetzesunabhängige Besteuerungsgewalt ein[759]. Die Steuergesetzgebungshoheit spiegelt vielmehr den grundsätzlich zweistufigen Aufbau von Bundesstaatlichkeit und Finanzverfassung wider: Die notwendige einfachgesetzliche Ermächtigungsgrundlage zur konkreten Ausformung der Verfassungsgarantie findet sich in den Kommunalabgabengesetzen der Länder[760]. Sie räumen den Gemeinden einen Bereich ein, innerhalb dessen diese mittels ihrer kommunalen Satzungsautonomie in begrenztem Umfang Kommunalsteuern einführen dürfen. Insofern kann von einem durch den gesetzlichen Ermächtigungsrahmen begrenzten Steuerfindungsrecht gesprochen werden, soweit die landesrechtlichen Bestimmungen einerseits keine Verbote für die Erhebung bestimmter Steuern enthalten, andererseits die notwendigen formal-gesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen zur Verfügung stellen[761]. Kommunale Steuerautonomie kann stets nur im landesrechtlichen formell-gesetzlichen Rahmen gedacht werden[762]. Die Kommunen selbst sind mangels förmlicher Gesetzgebungskompetenz nicht in der Lage, eigene Ermächtigungsgrundlagen zur Steuererhebung zu schaffen[763].
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Daneben können die Länder auch verfahrensrechtliche Einschränkungen vorsehen, indem sie beispielsweise die Steuersatzungshoheit an spezielle Genehmigungspflichten binden[764]. Allerdings unterliegen auch diese landesrechtlichen Einschränkungsmöglichkeiten der kommunalen Steuerautonomie ihrerseits verfassungsrechtlichen Schranken aus der Garantie kommunaler Selbstverwaltung, insbesondere dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit[765]. Der Gesetzgeber darf das Selbstverwaltungsrecht nicht in einer Weise beschränken, dass dieses faktisch ausgehöhlt wird[766]. Es bedarf einer Güterabwägung zwischen dem geschützten Selbstverwaltungsrecht und den durch die Begrenzung geschützten übergeordneten – d.h. regelmäßig überörtlichen – Interessen[767]. Dabei ist es insbesondere als unzulässig zu erachten, wenn die Gemeinde darauf verwiesen würde, ihren Finanzbedarf ausschließlich über Finanzzuweisungen zu decken und sich somit in die vollständige materielle Abhängigkeit der zuweisenden Körperschaft zu begeben, sich jeglicher Gestaltungsmöglichkeiten bei der Einnahmeerzielung zu entäußern[768]. Die Selbstverwaltungsgarantie impliziert mithin in ihrem Teilelement der kommunalen Steuerautonomie das Recht der Gemeinden, entsprechende Finanzquellen im Rahmen der landesrechtlichen Ermächtigung eigenverantwortlich ausschöpfen zu können[769].
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Darüber hinaus ist auch hier Art. 105 Abs. 2a GG stets als Grenze zu beachten[770], wonach die kommunale Steuerautonomie nur dann greift, soweit die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern bundesrechtlich geregelten Steuern nicht gleichartig sind. Dadurch soll die Einführung neuer Verbrauch- und Aufwandsteuern, die als solche noch nicht zum Kreis der historisch gewachsenen Steuern gehören, jedoch nicht ausgeschlossen werden[771]. Vielmehr greift die Gleichartigkeitsklausel nur in Ausnahmenfällen, nämlich dann, wenn, ausgehend vom Steuertatbestand[772], in wesentlichen Steuermerkmalen und den damit einhergehenden wirtschaftlichen Auswirkungen eine Kollisionslage mit bundesrechtlichen Steuern besteht[773]. Damit ist der Maßstab der Prüfung der Gleichartigkeit im Rahmen von Art. 105 Abs. 2a GG weniger streng als bei Art. 105 Abs. 2 i.V. mit Art. 72 Abs. 1 GG[774]. Als maßgebliche Kriterien sind dabei von der Rechtsprechung bisher anerkannt worden: Steuergegenstand, Steuermaßstab, Bemessungsgrundlage, Steuerschuldner, Quelle der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit, wirtschaftliche Auswirkungen und Erhebungstechnik[775], ohne dass jedoch dieser Katalog Abschluss- oder Ausschließlichkeitscharakter entfaltet. Methodisch handelt es sich um einen wertenden, typologischen Vergleich. Das Merkmal der Gleichartigkeit ist mithin als materiell-rechtliche Einschränkung einer ansonsten umfassenden Gesetzgebungsbefugnis für Aufwand- und Verbrauchsteuern sowohl des Landesgesetzgebers[776], als auch der ermächtigten Gemeinden selbst zu verstehen.
3. Örtliche Aufwandsteuern
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Bei der Aufwandsteuer handelt es sich um eine Art „Luxusbesteuerung“[777] hinsichtlich der Art der Einkommensverwendung, die nicht im Verbrauch eines Guts besteht[778]. Aufwandsteuern knüpfen an das Halten eines Gegenstandes oder an einen tatsächlichen oder rechtlichen Zustand an[779]. In Abgrenzung zur Verbrauchsteuer ist bei der Aufwandsteuer grundsätzlich der Aufwandtreibende mit der Person des Steuerschuldners identisch, die Aufwandsteuer kann als direkte Steuer charakterisiert werden[780]. Ziel der Besteuerung ist es, die in der Einkommensverwendung zum Ausdruck kommende besondere Leistungsfähigkeit steuerlich zu erfassen[781]. Als Indikator wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit wird dabei der konkrete Konsum herangezogen[782], wobei Pauschalierungen und widerlegbare Vermutungsregelungen aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung zulässig sind[783].
a) Vergnügungsteuer, insbesondere Spielautomatensteuer
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Die
