zur Haushaltsflüchtigkeit, also der fehlenden Erfassung des Aufkommens aus den Sonderabgaben im Haushaltsplan.
159
In der Entscheidung zur Schwerbehinderten-Ausgleichsabgabe[547] werden diese Kriterien für Sonderabgaben, die nicht primär Finanzierungszwecken dienen, sondern Antriebs- und Ausgleichsfunktion besitzen, modifiziert: Durch die Schwerbehinderten-Ausgleichsabgabe sollen Arbeitgeber angehalten werden, Schwerbehinderte einzustellen (Antriebsfunktion), und die Belastungen zwischen denjenigen Arbeitgebern, die dieser Verpflichtung genügen, und denjenigen, die sie nicht erfüllen, ausgeglichen werden (Ausgleichsfunktion der Abgabe).
160
Eine Konsolidierung der bisherigen Rechtsprechung findet sich in der Kohlepfennig-Entscheidung:[548] Die Allgemeinheit der Stromverbraucher treffe keine besondere Finanzierungsverantwortung für die Aufgabe der Förderung des Steinkohleeinsatzes zur Stromerzeugung. Die bloße Nachfrage von Haushalten und Industrie nach dem gleichen Wirtschaftsgut forme die Verbraucher nicht zu einer „homogenen Gruppe“ mit Finanzierungsverantwortung für diese Aufgabe. Der Kreis der Stromverbraucher sei nahezu konturenlos und gehe in der Allgemeinheit der Steuerzahler auf: „Das Interesse an einer Stromversorgung ist heute so allgemein wie das Interesse am täglichen Brot. Die Befriedigung eines solchen Interesses ist eine Gemeinschaftsaufgabe des Parlaments, das Finanzierungsinstrument die Gemeinlast der Steuer.“ Durch den Feuerwehrabgabenbeschluss[549] wurden die bisher entwickelten Grundsätze auch auf landesrechtlich geregelte Sonderabgaben übertragen.
161
Ein neues Erfordernis an die Zulässigkeit von Sonderabgaben stellt die Altenpflegeumlage-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in Gestalt einer besonderen Dokumentationspflicht auf[550]. Um einer substanziellen Schwächung des Grundsatzes der Vollständigkeit des Haushaltsplans durch die zunehmende Zahl haushaltsflüchtiger Sonderabgaben entgegenzuwirken, sind diese in ihrem vollständigen Bestand in einer dem Haushaltsplan beigefügten Anlage zu dokumentieren. Diese Dokumentationspflicht rückt die Sonderabgabe jedoch auch weiter in den „Bereich des beinahe Normalen und Regelmäßigen“[551] und schwächt dadurch den Charakter der Sonderabgaben als „verfassungsrechtliche[n] Krisentatbestand“[552] weiter ab[553] – eine nicht unbedenkliche Entwicklung.
162
Die jüngere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den Sonderabgaben zeigt uneinheitliche Tendenzen. Zum einen kann die Tendenz beobachtet werden, die zuvor, insbesondere in der Kohlepfennig-Entscheidung, sehr strikt gehandhabten Zulässigkeitskriterien der Sonderabgabe Stück für Stück aufzuweichen. Diese Entwicklung tritt am deutlichsten bezüglich der gruppennützigen Verwendung der durch Sonderabgaben erzielten Einnahmen und der mit dieser untrennbar zusammenhängenden besonderen Finanzierungsverantwortung der Pflichtigen zu Tage:[554] Im Klärschlamm-Beschluss hat das Bundesverfassungsgericht eine „generelle Verbesserung der Bedingungen für eine landbauliche Verwertung“, eine „mittelbare Verwendung des Abgabenaufkommens im Interesse der Abgabepflichtigen“ bereits für ausreichend erachtet[555]. Dem durch das Bundesverfassungsgericht festgestellten „Fortschreiten der Sonderabgabengesetzgebung in Bund und Ländern“[556] wirkt das Gericht durch eine solche Aufweichung ihrer Zulässigkeitskriterien weniger entgegen, als diese noch zu befördern[557]. Demgegenüber werden in anderen, neueren Entscheidungen die Zulässigkeitsanforderungen an verfassungsgemäße Sonderabgaben unverändert streng angewandt. Wenn der Schein nicht trügt, zeichnet sich in der Judikatur im Wege einer Differenzierung eine größere Konsistenz ab. Während die Entscheidung zum „Klärschlamm-Entschädigungsfonds“[558] – wie gezeigt – sehr großzügig vorgeht, versuchen die neueren Entscheidungen, sofern sie Finanzierungssonderabgaben (Sonderabgaben im eigentlichen Sinne) betreffen, die in der Rechtsprechung überkommenen Kriterien mehr oder weniger streng anzuwenden[559]. Diese Differenzierung wird v.a. damit gerechtfertigt, dass beim „Klärschlamm-Entschädigungsfonds“ der Gesetzgeber „sich der Abgabe zur Verfolgung eines Sachzwecks bedient, der über die bloße Mittelbeschaffung hinausgeht“, er „gestaltend auf den geregelten Sachbereich Einfluss genommen“ habe[560]. Insofern spricht der Zweite Senat von einem Instrument des „Umwelthaftungsrecht[s]“[561] bzw. von einer „versicherungsnahen Lösung“[562].
163
Nur vereinzelt ist die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts insgesamt und kategorial in Frage gestellt worden[563]. Es wird zu Recht kritisiert, dass die entscheidende Frage, ob es die Sonderabgabe „überhaupt als eigenständige Finanzierungsform geben darf“, nicht mehr gestellt, sondern alleine durch grundgesetzferne Zulässigkeitskriterien halbherzig den gröbsten Auswüchsen begegnet werde[564]. Zentraler Angriffspunkt gegen die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist darüber hinaus, dass das Gericht die Tatbestandsmerkmale der Sonderabgabe zugleich als deren Zulässigkeitsvoraussetzung sehe[565]. Gerade die neuere, teilweise aufweichende Rechtsprechung zur Zulässigkeit von Sonderabgaben verdeutlicht erneut deren grundsätzliche Problematik: Bei einer großzügigen Handhabung der richterrechtlich entwickelten Kriterien geht die spezifische Schutzfunktion für den belasteten Bürger, nur durch in der Verfassung vorgezeichnete Abgaben verfassungsrechtlich eingehegt belastet zu werden, verloren. Das haushaltsverfassungsrechtlich nachvollziehbare, erhöhter Transparenz dienende Anliegen der haushaltsmäßigen Dokumentation bringt in einem unlösbaren Zielkonflikt – ungewollt – zugleich eine problematische „Normalisierung“ und Gewöhnung an diesen abgabenrechtlichen Fremdkörper. Die Gefahr der Entwicklung einer „apokryphen Finanzverfassung“ (Peter Selmer) gewinnt erneut an Aktualität. Trotz dieser gewichtigen grundsätzlichen Bedenken ist bei realistischer Betrachtungsweise vom Fortbestand der skizzierten Judikatur auszugehen.
a) Homogenität der Gruppe der Abgabenpflichtigen
164
Nach der Leitentscheidung zur Ausbildungsplatzförderungsabgabe ist eine Gruppe homogen, wenn sie durch eine gemeinsame, in der gesellschaftlichen Wirklichkeit oder in der Rechtsordnung vorgegebene Interessenlage oder durch besondere gemeinsame Gegebenheiten von der Allgemeinheit und anderen Gruppen abgrenzbar ist[566].
Wegen des Ausnahmecharakters der Sonderabgabe stellt das Bundesverfassungsgericht an diese Grundentscheidung hohe Anforderungen. Durch die Bejahung oder Verneinung der Homogenität der Gruppe der Abgabenbelasteten ist zumeist schon die Vorentscheidung über die Zulässigkeit oder Unzulässigkeit der Sonderabgabe getroffen. Dies folgt in formeller Hinsicht aus dem Gebot der Dreifach-Kongruenz: Die Gruppe der Abgabepflichtigen muss grundsätzlich identisch mit der Gruppe der Zweckverantwortlichen und der Gruppe der potenziell Begünstigten sein. Aus diesem Gebot folgt, dass diejenigen Anforderungen, die an eine der drei Gruppen zu stellen sind, unterschiedslos auch die beiden anderen Gruppen betreffen und daher – bildlich gesprochen – vor die Klammer zu ziehen sind. Zu diesen Anforderungen zählt in materieller Hinsicht die Homogenität der Gruppe. Die Kriterien der spezifischen Finanzierungsverantwortung der Gruppe sowie der gruppennützigen Verwendung des Abgabenaufkommens stehen und fallen mit dem Vorhandensein einer homogenen Gruppe der Abgabepflichtigen[567].
165
Ob eine Gruppe homogen ist, entscheidet das Bundesverfassungsgericht im Hinblick auf den mit der Sonderabgabe verfolgten Zweck[568]. Jedes Gruppenmitglied muss das Merkmal einer besonderen Nähe zu dem mit der Abgabe verfolgten Zweck aufweisen. Dass die Gruppenmitglieder daneben gegebenenfalls sonstige Interessengegensätze haben oder im Konkurrenzverhältnis zueinander stehen, ist für die Gruppenhomogenität unschädlich[569]. Dieser enge Verantwortungszusammenhang von einander prinzipiell gleichgeordneten Akteuren verlangt, dass jeder einzelne Akteur bei typisierender Betrachtung
