verlaufen die Diskussionen um die Einführung von Umweltabgaben zumeist in erhitzter Atmosphäre, was insbesondere in der Angst um Standortnachteile im internationalen Wettbewerb, im entschiedenen Widerstand bestimmter Interessengruppen aus der Wirtschaft sowie in den oftmals unsicheren Tatsachengrundlagen und Prognosegenauigkeiten im Umweltschutzbereich begründet liegt[1072].
II. Arten und Typen von Umweltabgaben
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Umweltabgaben lassen sich unter verschiedenen Gesichtspunkten systematisieren[1073]. Gemeinhin wird eine Einteilung entsprechend ihrer jeweiligen Funktionen bzw. Ziele propagiert, wobei der Umweltbezug der Abgabe sich hier sowohl am Erhebungs- als auch am Verwendungszweck zeigen kann[1074]. Hiernach ließe sich zwischen Umweltnutzungs- („Entgelt“ für die Inanspruchnahme von Umweltgütern abhängig von der Intensität des Umwelteingriffs), Umweltfinanzierungs- (Deckung des Mittelbedarfs für Umweltschutzvorhaben), Umweltausgleichs- (Schadensausgleich als Restitutionskosten bzw. Vorteilsausgleich als Abschöpfung von Kostenersparnissen) und Umweltlenkungsabgaben (Vermeidung umweltbelastenden Verhaltens durch entsprechende Anreize) differenzieren[1075]. Oftmals handelt es sich bei Umweltabgaben nicht um die Verwirklichung eines dieser Idealtypen in Reinform, sondern um die Verknüpfung verschiedener Abgabenzwecke[1076]. Es bestehen demnach fließende Übergänge und Mischformen innerhalb dieser Klassifikation.
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Weiterhin können Umweltabgaben entsprechend der Regelungstechnik eingeteilt werden. So kann es sowohl in vorhandene und komplexe Abgabengesetze integrierte als auch gesondert geregelte, selbstständige Umweltabgaben geben[1077]. Die umweltorientierten Staffelungen etwa der Mineralölsteuer auf der einen, die in einem eigenen Gesetz enthaltene Abwasserabgabe auf der anderen Seite bilden hier Beispiele. Ferner können Umweltabgaben hinsichtlich der regelnden Körperschaft (Bund, Länder, Kommunen) bzw. der gewählten Abgabeart (steuerlich versus nicht-steuerlich) eingeteilt werden.
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Schließlich ließe sich eine Unterscheidung entsprechend dem Abgabegegenstand (z.B. Anknüpfung an Produktionsmittel, -verfahren oder -ergebnis), hinsichtlich der berührten Sachmaterien (Differenzierung nach Umweltbelang bzw. Schutzgut) oder mit Blick auf die Aufkommensverwendung der Umweltabgabe (z.B. umweltspezifische Zweckbindung oder allgemeine Haushaltsfinanzierung) einführen[1078].
1. Abgabentypologische Probleme
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Wie erläutert können Umweltabgaben grundsätzlich in jeder Abgabeform auftreten. Dennoch eignen sich die Abgabetypen in unterschiedlichem Maße zur Verarbeitung der diversen Umweltkonflikte. Im Folgenden sollen daher die mit einzelnen Abgabearten spezifisch verbundenen Rechtsfragen dargestellt werden[1079].
280
Zunächst kommen Umweltabgaben in Form der Steuer in Betracht. In diesem Zusammenhang erfreuen sich insbesondere Umweltlenkungsabgaben als Steuer einer gewissen Beliebtheit – Strom-, Mineralöl- und KfZ-Steuer belegen dies. Dabei darf es als gesichert gelten, dass die Instrumentalisierung der Steuer zu Lenkungszwecken – auch speziell zu umweltpolitischen Zielen – verfassungsrechtlich grundsätzlich möglich ist[1080]. Mithin treten bei Umweltabgaben in Steuerform generell mit Lenkungssteuern verbundene Probleme auf: So können etwa Steuerbefreiungen die mit der Steuererhebung verbundenen umweltpolitischen Lenkungsziele leer laufen lassen, Steuererhöhungen ungewollt auch die umweltschützende Lenkungslast steigern oder diese „Umwelt“steuern auch bei erreichtem Lenkungszweck aus rein fiskalischem Interesse beibehalten werden[1081].
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Einer übermäßigen Ausweitung der klassischen Ökosteuern und einem „ökologischen Umbau“ des Steuersystems steht ihr Charakter als „atypische Steuern“[1082] entgegen, da ihr Ziel die stete Ertragsminderung sein muss, was dem Finanzierungsinteresse des Staates sowie der Finanzierungsfunktion der Steuer widerspricht und zudem das Argument der „doppelten Dividende“ in Gestalt der Einnahmenerzielung und Umweltschutzförderung jedenfalls teilweise entkräftet[1083].
Daneben wird die nicht an schädliche Produktionsmittel oder -ergebnisse, sondern an die schlichte Inanspruchnahme von Umweltgütern bzw. nur an die belastende Emission an sich anknüpfende Steuer teils für bedenklich gehalten, da sie eine immanente Voraussetzung der Steuererhebung nicht erfülle: Die bloße Verursachung solcher externen Kosten stelle keinen steuerbaren, steuergeeigneten und steuerspezifischen Tatbestand als Ausdruck der Beteiligung des Staates an monetär fassbarer wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit dar, sondern bedeute eine Besteuerung reiner, nicht wirtschaftskraftindizierender Risikopotentiale und durchbreche damit das überkommene Steuersystem[1084]. Ein freies Steuererfindungsrecht des Gesetzgebers wird dabei überwiegend abgelehnt[1085]. Es gilt damit in jedem Einzelfall zu prüfen, inwiefern Emissionssteuern als zulässige Verbrauch- oder Aufwandsteuer ausgestaltet werden können, da die Umweltbelastung als solche aufgrund ihrer Loslösung von wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit keinen tauglichen Besteuerungsgrund darstelle[1086]. Eine kompetenzgerechte Ausgestaltung als Verbrauchsteuer ist freilich grundsätzlich denkbar[1087].
282
Ferner gilt es im Zusammenhang mit Umweltsteuern zu beachten, dass eine Zweckbindung der Aufkommensverwendung der Umweltabgabe noch nicht gezwungenermaßen einen Gegenleistungscharakter begründet und ihr damit den Steuercharakter nimmt, solange die Verwendung weiterhin der allgemeinen Staatsfinanzierung dient[1088].
283
Neben der Ausgestaltung als Gemeinlast Steuer, können Umweltabgaben als nichtsteuerliche Abgaben – als Sonderlasten – einzelne Gruppen speziell in Anspruch nehmen und dabei als Gebühr, Beitrag oder Sonderabgabe auftreten. Die Lenkungsoffenheit nichtsteuerlicher Abgaben (auch hinsichtlich umweltpolitischer Ziele) ist dabei akzeptiert. Während sich die Handlungsform „Steuer“ für die übergreifenden „großen“ Umweltprobleme anbietet – denn die Steuer ist das gebotene Instrument zur Finanzierung allgemeiner Staatsaufgaben (vgl. Art. 20a GG) –, sind die nichtsteuerlichen Abgaben eher für die „kleinen“ Umweltprobleme geeignet, also solche, die hinsichtlich Schadensgegenstand, -ursache und -verursacherkreis begrenzt bzw. begrenzbar sind[1089].
284
Innerhalb der nichtsteuerlichen Abgaben nimmt die Gebühr eine hervorgehobene Position für den Bereich der Umweltabgaben ein, insbesondere im kommunalen Bereich[1090]. Gebühren müssen dabei stets an eine spezifische, individuell zurechenbare, staatliche Leistung anknüpfen, so dass sie sich immer bei umwelterheblicher Nutzung staatlicher Einrichtungen anbieten[1091]. Demnach bilden etwa Autobahn- und innerstädtische Straßennutzungsgebühren, Abwasser- oder Müllgebühren Beispiele für mögliche Umweltabgaben in Gebührenform. Allerdings scheidet der Einsatz der Gebühr zum voraussetzungslosen allgemeinen Schutz von Umweltgütern infolge dieser – auch für ihre Bemessung wesentlicher – Gegenleistungsbezogenheit grundsätzlich aus: Die Ermöglichung der Umweltnutzung sei keine ausreichende staatliche Leistung, um eine Gebühr zu rechtfertigen. Die Verteidigung des finanzverfassungsrechtlich gewährleisteten Steuerstaatsprinzips gegen eine Unterwanderung verhindere hier eine Gebührenlösung. Eine nicht mehr auf die Abschöpfung eines individuell zugewandten Vorteils gerichtete, sondern zur Finanzierung von Gemeinlasten auf die allgemeine Leistungsfähigkeit zugreifende Abgabe
