el segundo, generar un espacio de concertación entre la sociedad civil y los organismos encargados de implementar la política pública. Estas han sido reemplazadas por otros instrumentos de política como el Sistema Nacional de Migraciones (SNM) y la Comisión Nacional Intersectorial de Migración (CNIM). La ausencia de estos elementos, por un lado, le resta visibilidad a la existencia de la política, y por el otro disminuye la eficiencia con la que esta puede llegar a tener para lograr su objetivo social. De la misma manera, resulta relevante la transferencia de la PNM a los Gobiernos locales. De ello depende la transferencia de capacidades a las entidades descentralizadas y la armonización de las acciones del Gobierno nacional con las de las entidades territoriales. Según la OIM (2018), “Colombia hace esfuerzos para mejorar la armonización de la política migratoria entre los departamentos descentralizados del país. Esta es una de las responsabilidades del Ministerio de Relaciones Exteriores (Cancillería)”. Hoy algunos departamentos, municipios y distritos han incorporado la gobernanza de la migración internacional como eje de trabajo en sus planes locales de desarrollo.
El desequilibrio encontrado en la voluntad política y en el objetivo social de la PNM, su baja capacidad reactiva y los elementos faltantes en su implementación nos llevan a pensar que cualquier modificación que se presente en el flujo migratorio colombiano tendría una consecuencia directa frente a la política nacional de migraciones y en los programas que dentro de ella se vienen implementando. Este es el caso de las olas de alto flujo migratorio que se han dado desde países como Cuba y Haití, el retorno de colombianos (crisis financiera de 2008) y más recientemente, con énfasis en su efecto político y social, desde Venezuela. Así, resulta entonces importante abordar de nuevo el debate público para la modificación de la política, la revisión exhaustiva de las fuentes para su reformulación y la implementación de medidas reactivas para una buena gobernanza y la mitigación de los riesgos identificables.
II. CAMBIOS EN LA POLÍTICA NACIONAL DE MIGRACIONES Y SUS INSTRUMENTOS (DESDE 2016)
La diferencia entre una política pública y sus instrumentos radica en que los unos componen a las otras. Es decir, una política está compuesta de instrumentos que facilitan su implementación y por tanto el cumplimiento de su objeto social. Los instrumentos, por su parte, pueden ser planes, programas o proyectos. Incluso nuevas normas y leyes para atender un tema pueden ser considerados como instrumentos para la consecución del objeto social de una política. De aquí la importancia de que una política tenga claro su objeto social y el efecto que se desea pueda tener sobre su población. Este objeto social en últimas representa la voluntad política de las partes interesadas hacia un objetivo común. Aquí cabe acentuar que la sumatoria de los resultados individuales de cada instrumento de política pública es igual el resultado final de la política y que la sumatoria sistemática de resultados de la política en el tiempo (largo plazo) se considera la repercusión que esta tiene de cada al cumplimiento de su objeto social.
De la misma manera, se entiende que el debate público que enmarca la formulación de una política —y el establecimiento de su objetivo social— tiene unas fuentes. Estas pueden ser las demandas de un grupo social específico, acciones previas del Estado, la inclusión de un derecho en el ordenamiento jurídico o incluso la suscripción de tratados y acuerdos internacionales. Así, las fuentes llegan a concretarse en una política formal, desde la estructuración de instrumentos en los tres ámbitos del poder público, el legislativo, el ejecutivo y el judicial. Algunos llaman a estas fuentes jurídicas (tratados internacionales, ordenamiento jurídico nacional, Constitución Política y organización institucional, entre otros), fuentes de política pública (planes nacionales de desarrollo, política exterior colombiana, acuerdos institucionales vinculantes) y fuentes de resultados (instrumentos de política implementados previamente) (Conpes, 2009).
Para entender los cambios en la PNM y sus instrumentos se debe entonces analizar cuáles han sido las modificaciones sustanciales que se han dado en función de fuentes de política, en las variaciones de la voluntad política a la hora de intervenir en los flujos migratorios y el nuevo objetivo social que ha sido formalizado para ella, bajo un nuevo contexto de migración: Colombia como un país de recepción de migrantes.
A. Ámbito internacional
Desde el año 2016, la migración venezolana se ha convertido poco a poco en un fenómeno regional. Si bien ha llegado a diferentes países y continentes, los principales receptores de este flujo han sido países fronterizos y los que tradicionalmente han atraído migración internacional intrarregional en América Latina. Así pues, en el entorno regional han surgido espacios de concertación y análisis del fenómeno, tanto desde una perspectiva de derechos humanos, pasando por una perspectiva de ayuda humanitaria (protección internacional de refugiados) y finalmente, desde una perspectiva de la acción que debe tomar el Estado (política pública).
En la región se han presentado amplios y diversos avances en la inclusión de la migración como derecho humano a las políticas públicas nacionales. En especial cabe mencionar los marcos políticos y de acción estatal de países como Argentina, Chile, Perú, Brasil y México (García, 2016). De la misma manera, en los procesos de integración regional (Mercado Común del Sur ‘Mercosur’, Comunidad Andina ‘CAN’, Unión de Naciones Suramericanas ‘Unasur’) hay evidencias claras de una búsqueda de equilibrios entre la regulación hacia la emigración y hacia la inmigración, además de compromisos claros para la atención de extranjeros en los propios países, ya sea por voluntad propia, por principio de reciprocidad o por ambas. También se ha entendido la necesidad no solo de garantizar el derecho a la movilidad humana, sino a la protección de los otros derechos que tiene la población migrante dentro de un territorio específico (García, 2016).
Todo el trabajo en derechos humanos en el marco de los procesos de integración [latinoamericanos], los consultivos de migraciones y el Sistema Interamericano de Derechos Humanos parecen ir a contrapelo de las tendencias europeas y estadounidense. Los posicionamientos de los países latinoamericanos frente al tratamiento deparado a sus nacionales pusieron en evidencia el que ellos mismos daban a otros migrantes (igualmente latinos) en sus territorios, lo cual contribuyó también al reemplazo de legislaciones migratorias restrictivas y la incorporación de derechos humanos para las personas migrantes (García, 2016, p. 129).
Ahora bien, la llegada de población proveniente de Venezuela a los diferentes países de la región se ha denominado “El desplazamiento internacional masivo más importante de América Latina”, con aumentos en la cantidad de desplazamientos de hasta 900 % en periodos interanuales y semestrales (El País, 2018). Dada la magnitud del flujo y las principales preocupaciones de los Estados para atender a los inmigrantes, desde una perspectiva de derechos, de seguridad nacional y de gobernanza de los flujos se han propiciado diferentes iniciativas para el fomento del dialogo internacional. Entre ellas se encuentran la creación del Grupo de Lima, para el análisis de la estabilidad institucional venezolana, el lanzamiento del Plan de Acción Regional de la Organización Internacional para la Migraciones (OIM) y el Centro de Información Venezuela Situation (VenSit), del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (Acnur). Además, se propició una cumbre ministerial en la ciudad de Quito para atender la emergencia humanitaria —trece países participantes— y se ha tenido un amplio periodo de sesiones en el marco de la asamblea general de la Organización de Estados Americanos (OEA).
La declaración de Quito reconoce los esfuerzos de todos los países de la región en cuanto a la atención de la población
