CLASIFICACIÓN Y COMPOSICIÓN DEL PATRIMONIO PÚBLICO
A lo largo de la doctrina administrativa nacional es dable distinguir distintas clasificaciones de los diversos bienes que conforman ese género denominado patrimonio público. Para el Prof. Rodríguez “el patrimonio público en Colombia está compuesto por tres clases de bienes: el territorio, los bienes de uso público y los bienes fiscales”16.
El tratadista Ayala Caldas indica que la tradicional clasificación entre bienes fiscales y bienes de uso público se
quedó corta, toda vez que existen categorías de bienes que cuentan con características particulares que no se acomodan a las de una u otra especie. Piénsese, por ejemplo, en algunos bienes que forman parte del patrimonio cultural, las tierras de resguardo y el espectro electromagnético.17
Expuestos estos planteamientos, con absoluta independencia de las clasificaciones que sobre este particular se han plasmado a lo largo de la doctrina especializada, corresponde en este instante aludir a cada una de las clases de bienes que se hallan luego de adelantar una lectura de la Constitución, la legislación, la jurisprudencia y la doctrina que se han ocupado de estos temas. Para tal cometido, ha de insistirse en que el propósito del presente acápite es la identificación de las distintas manifestaciones del patrimonio público, resultando ajeno, por supuesto, entrar a defender o a atacar una u otra postura sobre el particular.
A continuación entonces se presentará una clasificación que tiene propósitos meramente ilustrativos, a efectos de lograr identificar el mayor número de bienes que conforman el patrimonio público sin prohijar, se itera, ninguna de las clasificaciones que la doctrina ofrece. Para el éxito de tal tarea se presentarán consideraciones acerca del territorio, bienes de uso público, bienes fiscales, espacio público y, finalmente, patrimonio cultural.
3.1. El territorio
El art. 102 de la Constitución Política establece que “el territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación”. En plena armonía con este precepto, el art. 101 precisa que “forman parte de Colombia, además del territorio continental, el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, la isla de Malpelo, además de las islas, islotes, cayos, morros y bancos que le pertenecen”. A renglón seguido se agrega que
también son parte de Colombia, el subsuelo, el mar territorial, la zona contigua, la plataforma continental, la zona económica exclusiva, el espacio aéreo, el segmento de la órbita geoestacionaria, el espectro electromagnético y el espacio donde actúa, de conformidad con el derecho internacional o con las leyes colombianas a falta de normas internacionales.
Una primera aproximación al concepto de territorio es aquella que podría definirlo como el conjunto de espacios en los cuales el Estado ejerce su soberanía. Y sobre la soberanía estatal la Corte Constitucional, al analizar justamente una demanda de inconstitucionalidad contra una ley que regulaba algunos aspectos del patrimonio cultural sumergido y luego de escudriñar con importante rigor los umbrales del derecho internacional, precisó:
El núcleo fundamental de la soberanía de los Estados reside en la posibilidad de darse una organización política, social, económica y cultural interna con plena autonomía e independencia, lo cual implica que, dentro de su territorio, el Estado ejerce en forma exclusiva, autónoma y plena el acervo de competencias dirigidas al ejercicio de las funciones legislativa, administrativa y jurisdiccional.18
Ahora bien, en esta misma providencia destacó la Corte cuáles son los criterios para delimitar las fronteras del territorio colombiano. Para tal fin recordó que en el derecho internacional se distinguen dos tipos de instrumentos convencionales que guardan relación con los límites territoriales de los Estados. En primer lugar, se encuentran los tratados que de manera específica determinan límites geográficos; en segundo lugar, aquellos instrumentos internacionales, generalmente de carácter multilateral, mediante los cuales “la comunidad internacional determina las reglas generales que deben guiar la fijación de los límites específicos de la soberanía estatal en ciertos espacios”, como acontece, a guisa de ejemplo, con las convenciones internacionales que regulan el derecho del mar.
Precisados estos aspectos, enfatiza el tribunal constitucional que el término territorio al cual apunta el art. 101 de la Constitución Política tiene una doble dimensión, pues se sitúa en el orden interno y a la vez en el plano internacional. Esta última dimensión está regulada justamente por el segundo grupo de instrumentos internacionales reseñados en precedencia. Por ello la Corte concluye:
En definitiva, es posible afirmar que la noción de “territorio” a la que alude la Carta Política es de carácter completo, es decir, incluye tanto su dimensión interna o doméstica como su dimensión internacional, la cual no puede ser comprendida sin las normas contempladas por la segunda clase de convenios internacionales a que se ha venido haciendo referencia.19
En consonancia con lo anterior, con el propósito de determinar el real alcance del territorio patrio y a efectos de concretar hasta dónde puede comprenderse el espacio territorial en países ribereños, como es el caso colombiano, se arguyó que los espacios marinos y submarinos se clasifican en dos grupos, así: “(1) los espacios territoriales (aguas interiores, mar territorial, plataforma continental y zona económica exclusiva); y, (2) los espacios internacionales (zona contigua, alta mar y fondos oceánicos)”. Se concluyó que los primeros tienen su fundamento en el principio de prolongación natural del territorio terrestre, en virtud del cual
el título originario del Estado sobre su territorio, el cual se deriva de su calidad de Estado como tal, se extiende a los espacios territoriales marinos y submarinos, los cuales no se consideran adquiridos por vía de alguno de los modos derivados de adquisición del territorio contemplados por el derecho internacional público.20
3.2. Los bienes de uso público
La Ley 57 de 1887 es el Código Civil colombiano y desde su remoto origen reguló, en el título tercero de su libro segundo, todo lo relacionado con lo que en ese entonces se rotuló como bienes de la Unión. Más específicamente, en su art. 674, inciso primero, norma hoy vigente, indicó:
Se llaman bienes de la Unión, aquellos cuyo dominio pertenece a la República. Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del territorio.21
Dos características entonces deben cumplir los bienes para ser catalogados como de uso público: pertenecer a una entidad de derecho público y estar destinados al uso común de los habitantes.
Libardo Rodríguez argumenta que existen dudas sobre si este tipo de bienes debe pertenecer a la Nación o si su titularidad puede recaer sobre otras personas públicas, como departamentos o municipios. Algunas doctrinas se inclinan por manifestar que sólo los de la Nación contemplan la connotación de uso público y catalogan los pertenecientes a entes territoriales como fiscales, mientras que el referido autor aboga por la posición asumida por la doctrina y jurisprudencia francesa, que predica que no solo el Estado propiamente dicho debe ser el titular del dominio público, sino que tal titularidad puede ser ostentada por cualquier entidad pública. En tal sentido finiquita:
De los análisis anteriores resulta que para que un bien tenga la calidad de bien de uso público, en el sentido técnico de la expresión, se requiere que pertenezca a una persona pública y que esté destinado al uso general de la colectividad.22
Así, con absoluta independencia de la posición que sobre este preciso tópico se asuma, es dable afirmar que deben excluirse de la catalogación
