los habitantes del territorio nacional, sin que necesiten permiso, tienen derecho a usar gratuitamente y sin exclusividad los recursos naturales de dominio público, para satisfacer sus necesidades elementales, las de su familia y las de sus animales de uso doméstico, en cuanto con ello no se violen disposiciones legales o derechos de terceros.
El art. 80 del mismo decreto precisa que “sin perjuicio de los derechos privados con arreglo a la ley, las aguas son de dominio público, inalienables e imprescriptibles”. A continuación, el art. 83 enlista los siguientes bienes de uso público: el álveo o cauce natural de las corrientes; el lecho de los depósitos naturales de agua; las playas marítimas, fluviales y lacustres; una faja paralela a la línea de mareas máximas o a la del cauce permanente de ríos y lagos, hasta treinta (30) metros de ancho; las áreas ocupadas por los nevados y por los cauces de los glaciares y los estratos o depósitos de las aguas subterráneas. Finalmente, el artículo 164 incluye al mar territorial como bien de uso público.
4. El Decreto 2324 del 18 de septiembre de 1984, por medio del cual se reorganiza la Dirección General Marítima y Portuaria, señala en su artículo 166 lo siguiente:
Bienes de uso público. Las playas, los terrenos de bajamar y las aguas marítimas, son bienes de uso público, por tanto intransferibles a cualquier título a los particulares, quienes solo podrán obtener concesiones, permisos o licencias para su uso y goce de acuerdo a la ley y a las disposiciones del presente Decreto. En consecuencia, tales permisos o licencias no confieren título alguno sobre el suelo ni subsuelo.
3.3. Bienes fiscales
Es el mismo art. 674 del Código Civil el que en su inciso segundo reseña que “los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la Unión o bienes fiscales”.
Puede verificarse que a la definición de bienes fiscales se llega por exclusión del alcance de los bienes de uso público, pues si bien ambos pertenecen a entidades públicas, el uso de los bienes fiscales no pertenece en general a los habitantes de un territorio, sino que aquellos están afectos o sirven como medio para la prestación de servicios públicos o para el cumplimiento de sus funciones. De ahí que uno de los principales ejemplos de bienes fiscales que enuncia la doctrina es el de los edificios en donde funcionan las entidades públicas.
La jurisprudencia nacional, al estudiar el alcance del dominio público, señala que dentro de esta categoría se diferencian dos clases, los bienes de uso público y los que ahora concitan nuestra atención, los “bienes del Estado cuyo régimen es igual al de los particulares, [que] también se denominan bienes fiscales”30.
Se halla preliminarmente que los bienes fiscales son nominados indistintamente, tanto en los planos jurisprudencial y doctrinal, como bienes del Estado o bienes patrimoniales del Estado, y se destaca que sobre esta modalidad de bienes el Estado ostenta una propiedad ordinaria sometida a las normas generales del derecho común.
En pronunciamiento jurisprudencial de hace más de tres décadas, cuya carga argumentativa mantiene plena vigencia, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia –otrora órgano encargado de adelantar el control de constitucionalidad antes de la entrada en vigencia de la Carta Política de 1991, que al crear la Corte Constitucional le transfirió tal función–, al analizar la exequibilidad de una norma del CPC, señaló:
Bienes de uso público y bienes fiscales conforman el dominio público del Estado, como resulta de la declaración del artículo 674 del Código Civil. La distinción entre “bienes fiscales” y “bienes de uso público”, ambos pertenecientes al patrimonio del Estado, esto es, a la hacienda pública, hecha por las leyes, no se funda pues en una distinta naturaleza sino en cuanto a su destinación y régimen. Los segundos están al servicio de los habitantes del país, de modo general, de acuerdo con la utilización que corresponda a sus calidades, y los primeros constituyen los instrumentos materiales para la operación de los servicios estatales o son reservas patrimoniales aplicables en el futuro a los mismos fines o a la satisfacción de otros intereses sociales. Es decir que, a la larga, unos y otros bienes del Estado tienen objetivos idénticos, en función de servicio público, concepto equivalente pero no igual al de “función social”, que se refiere exclusivamente al dominio privado.31 (Énfasis míos)
Necesario resulta aclarar que aun cuando la administración de estos bienes se rige bajo las normas del derecho público, sobre ellos el Estado ostenta una propiedad similar a la que detentan los particulares sobre sus bienes privados. De ahí que sus características difieran de las analizadas para los bienes de uso público. En palabras de la Corte Constitucional: “El dominio sobre los bienes denominados fiscales consiste en que la propiedad que ejercen las personas públicas sobre él es parecida a la propiedad de los particulares sobre sus propios bienes”32.
En virtud de tal circunstancia, como características de este tipo de bienes se tienen las siguientes:
1. Son enajenables, para cuya disposición habrá de atenderse a los correspondientes estatutos fiscales de las entidades territoriales teniendo en cuenta siempre requisitos de avalúos, convocatorias públicas, etc.
2. Son imprescriptibles. Al dictarse el Decreto 1400 de 1970 (CPC), en su artículo 413 original –que hoy corresponde al 406 en virtud de la reforma introducida mediante Decreto 2282 de 1989– se disponía que “no procede la declaración de pertenencia si antes de consumarse la prescripción estaba en curso un proceso de división del bien común, ni respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho público”. Posteriormente el Decreto 2282, hoy vigente, señaló que “la declaración de pertenencia no procede respecto bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho público”. Al entrar en el análisis del alcance de esta última norma, la Corte Constitucional concluyó:
Sencillamente, los bienes fiscales comunes o bienes estrictamente fiscales dejaron de ser prescriptibles, se convirtieron en bienes imprescriptibles […]. No sobra advertir que lo relativo a los bienes públicos o de uso público no se modificó: siguen siendo imprescriptibles, al igual que los fiscales adjudicables que tampoco pueden adquirirse por prescripción.33
3. Son embargables. Como regla general este tipo de bienes se constituyen como prenda de garantía para los acreedores. No obstante, la legislación civil prevé dentro de su artículo 684 algunas excepciones, de las cuales vale destacar las siguientes:
Bienes inembargables. […] 2. Los destinados a un servicio público cuando este se preste directamente por un departamento, una intendencia, una comisaría, un distrito especial, un municipio o un establecimiento público, o por medio de concesionario de estos; pero es embargable hasta una tercera parte de los ingresos del respectivo servicio, sin que el total de embargos que se decreten exceda de dicho porcentaje. […] 3. Las dos terceras partes de la renta bruta de los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos especiales y los municipios. 4. Las sumas que para la construcción de obras públicas se hayan anticipado o deban anticiparse por las entidades de derecho público a los contratistas de ellas, mientras no hubiere concluido su construcción, excepto cuando se trate de obligaciones a favor de los trabajadores de dichas obras, por salarios, prestaciones e indemnizaciones sociales. […] 8. Los lugares y edificaciones destinados a cementerios o enterramientos.34
De un barrido por la Constitución, la ley, la doctrina y la jurisprudencia se obtiene una lista de bienes que según los postulados expuestos en precedencia tendrían el carácter de bienes fiscales. Para ello es necesario, de manera preliminar, reseñar que una primera clasificación de bienes fiscales en la que coinciden jurisprudencia y doctrina es aquella según la cual estos pueden ser fiscales comunes, o estrictamente fiscales, y fiscales adjudicables: “Sobre los primeros tiene el Estado un dominio semejante, equiparable, al que los particulares tienen sobre los suyos. Los bienes fiscales
