Abhängigkeiten von Zufälligkeiten verringert. Eine solche Planung ist wiederum nur möglich, wenn eine solide Informationsgrundlage vorhanden ist. Hierin spiegelt sich die Steuerungsfunktion des Haushaltsplans. Andererseits ist der Vertretung durch die zu beratenden Planinhalte schon bei dem Beschluss über die Haushaltssatzung bekannt, welche Arbeitsergebnisse sie zur Aufgabenerfüllung durch die Verwaltung erhält und sie kann verstärkt Einfluss auch auf die Leistungsseite nehmen. Mit der Entscheidung über das Haushaltsvolumen bzw. über einzelne Haushaltsansätze sind oft auch grundsätzliche politische Auseinandersetzungen verbunden.
Die Vertretung ist es, die letzten Endes die abschließende Zuständigkeit hat und die Entscheidung fällt, welche Einwendungen berücksichtigt werden, ob und in welchem Umfang geplante Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen durchgeführt werden und mit welchem Volumen die Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr beschlossen wird. Änderungswünsche haben nur eine Chance, wenn sie bei entsprechender Interessenlage eine politische Mehrheit finden. Die Praxis bestätigt, dass kein Haushaltsplan in der von der Verwaltung ursprünglich vorgelegten Fassung beschlossen wird. Der Großteil der Haushaltsmittel (vereinfachter Begriff für Beträge, die im Haushaltsplan veranschlagt sind) eines Haushaltsjahres ist gleichwohl durch bundes- und landesgesetzliche Regelungen oder sonstige Rechtsverpflichtungen gebunden. Nur ein geringer Teil des Gesamtvolumens ist frei verfügbar. Zu einem Großteil dokumentiert das Gesamtvolumen der Aufwendungen, dass die Kommune hier ihren Rechtsverpflichtungen nachkommt und die Funktionsfähigkeit der Verwaltung sichergestellt wird. Angesichts der weitgehend gesetzlich festgeschriebenen Aufwendungen und Auszahlungen und der nur sehr begrenzten Einflussmöglichkeiten auf die Höhe der Erträge und Einzahlungen, ist der politische Gestaltungsspielraum sehr eng. Die Vertretung hat insofern nur beschränkten Einfluss auf Umfang und Verteilung der öffentlichen Haushaltsmittel.
So ist der Haushaltsplan als Bestandteil der Haushaltssatzung gleichzeitig auch Ausdruck politischer, demokratischer Willensbildung. Die politische Funktion des Haushaltsplans verschafft der Vertretung die umfassende Einflussnahme auf die kommunale Finanzwirtschaft. Mit dem gesetzlichen Monopol der ausschließlichen Zuständigkeit für den Beschluss über die Haushaltssatzung hat die Vertretung die direkte Möglichkeit, über die Art und das Maß der Aufgabenerfüllung sowie über die Finanzierung zu entscheiden. Über die endgültige Festsetzung des Haushaltsplans durch die Haushaltssatzung legt die Vertretung zugleich auch fest, welche Ressourcen hierfür verbraucht, welche Zahlungen geleistet und welche investiven Verpflichtungen darüber hinaus zu Lasten künftiger Haushaltsjahre eingegangen werden dürfen.
Auf einen Blick: Beschlussphase
Die Beschlussphase soll im Vorjahr des zu planenden Haushaltsjahres abgeschlossen sein. Sie erstreckt sich beginnend mit der Einbringung des Haushaltsentwurfes in die Vertretung, über die Beratungen in den Fachausschüssen und in dem Hauptausschuss, bis hin zu dem Beschluss der Vertretung über die Haushaltssatzung.
Anschließend muss die Haushaltssatzung mit ihren Anlagen an die Kommunalaufsichtsbehörde geleitet werden. Über diese kommt die Mitverantwortung des Staates zum Ausdruck, wobei sicher zu stellen ist, dass die Kommunen rechtmäßig handeln, d. h. dass sie die geltenden Gesetze beachten. Bei der Kommunalaufsicht handelt es sich folglich um eine reine Rechtskontrolle.
Die zuständigen Kommunalaufsichtsbehörden sind je nach Rechtstellung der Kommunen zu bestimmen. Für die Bestimmung der jeweiligen Gemeindeart ist § 14 NKomVG einschlägig.
§ 171 I, II und III NKomVG bestimmen die Kommunalaufsichtsbehörden:
(1)Die Kommunalaufsicht über die Landkreise, die Region Hannover, die kreisfreien Städte, die großen selbständigen Städte, die Landeshauptstadt Hannover und die Stadt Göttingen führt das für Inneres zuständige Ministerium als Kommunalaufsichtsbehörde.
(2)Die Kommunalaufsicht über die übrigen kreisangehörigen Gemeinden sowie über die Samtgemeinden führen der Landkreis als Kommunalaufsichtsbehörde und das für Inneres zuständige Ministerium als oberste Kommunalaufsichtsbehörde.
(3)Die Kommunalaufsicht über die übrigen regionsangehörigen Gemeinden führt die Region Hannover als Kommunalaufsichtsbehörde und das für Inneres zuständige Ministerium als oberste Kommunalaufsichtsbehörde.
Schon der Begriff »Plan« ist zwingend damit verbunden, dass die Haushaltssatzung mit dem festgesetzten Haushaltsplan vor Beginn des geplanten, eigentlichen Haushaltsjahres beschlossen und frühzeitig an die Kommunalaufsichtsbehörde weitergeleitet werden sollte.
Entsprechend formuliert § 114 I NKomVG zum Erlass der Haushaltssatzung:
(1)1Die von der Vertretung beschlossene Haushaltssatzung ist mit ihren Anlagen der Kommunalaufsichtsbehörde vorzulegen. 2Die Vorlage soll spätestens einen Monat vor Beginn des Haushaltsjahres erfolgen.
Folglich soll die Vorlage der beschlossenen Haushaltssatzung mit ihren Anlagen bis zum 30.11. des Vorjahres erfolgen (Grundsatz der Vorherigkeit). Die Kommunalaufsichtsbehörde hat sodann bei Bedarf und unter Berücksichtigung der Leistungsfähigkeit der Kommune die genehmigungsbedürftigen Teile nach § 119 IV, § 120 II und § 122 II NKomVG zu genehmigen. Weitere Ausführungen folgen in einem späteren Kapitel.
Als kommunale Rechtsnorm bedarf die Haushaltssatzung der Unterzeichnung sowie der Verkündung. Dabei kann die Verkündung der Haushaltssatzung in verschiedenen Formen erfolgen.
§ 11 I 1 und 2 NKomVG formulieren zur Verkündung von Rechtsvorschriften:
(1)1Satzungen sind von der Hauptverwaltungsbeamtin oder dem Hauptverwaltungsbeamten zu unterzeichnen. 2Die Verkündung erfolgt nach Maßgabe näherer Bestimmung durch die Hauptsatzung in einem von der Kommune herausgegebenen amtlichen Verkündungsblatt, in einer oder mehreren örtlichen Tageszeitungen oder im Internet, soweit durch Rechtsvorschrift nichts anderes bestimmt ist.
Sollte die Haushaltssatzung genehmigungsbedürftige Teile wie z. B. eine Kreditermächtigung größer als Null Euro enthalten, ist grundsätzlich erst die Erteilung der Genehmigung abzuwarten. Beanstandet die Kommunalaufsichtsbehörde die Haushaltssatzung, darf diese – soweit wie die Beanstandung reicht – nach § 173 I NKomVG nicht vollzogen, d. h. also auch nicht verkündet, werden.
Zur Verkündung der Haushaltssatzung formulieren § 114 II 1 und 2 NKomVG:
(2)1Enthält die Haushaltssatzung genehmigungsbedürftige Teile, so darf sie erst nach Erteilung der Genehmigung verkündet werden. 2Haushaltssatzungen ohne genehmigungsbedürftige Teile dürfen frühestens einen Monat nach Vorlage an die Kommunalaufsichtsbehörde verkündet werden.
Der Text für die Verkündung wird durch das Muster 1 verbindlich vorgeschrieben.
Beispiel:
2. Bekanntmachung der Haushaltssatzung
