die Organisationshoheit, die Personalhoheit, die Planungshoheit sowie die Satzungshoheit. Zu dieser verfassungsrechtlich garantierten eigenverantwortlichen Wahrnehmung der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft benötigen die Kommunen gleichwohl auch ausreichende Finanzmittel. Zu den Kernbereichen der Selbstverwaltungsaufgaben der Kommune gehört folglich auch die Finanzhoheit, d. h. das Recht, das kommunale Finanzwesen im Rahmen der geltenden Gesetze selbst zu regeln. Die Kommune hat das Recht auf eigene Finanzquellen und auf die eigenverantwortliche Bewirtschaftung und Ausschöpfung derselben. Der Haushaltsplan ist folglich ein Ausdruck des Rechtes auf kommunale Selbstverwaltung.
Mit der Veranschlagung der Finanzvorfälle im Haushaltsplan soll ein vollständiges und übersichtliches Bild über die zur Erfüllung der kommunalen Aufgaben erforderlichen verschiedenen Ergebnis- und Zahlungsgrößen und ihre Deckungsmittel erreicht werden. Als Veranschlagung ist die Aufnahme in den Haushaltsplan mit der Wirkung zu verstehen, dass bis zu der vorgesehenen Höhe Aufwendungen verursacht, Auszahlungen geleistet und investive Verpflichtungen zu Lasten künftiger Haushaltsjahre eingegangen werden dürfen bzw. Erträge und Einzahlungen erzielt werden sollen.
Auf einen Blick: Grundlagen
Der Haushaltsplan ist ein Ausdruck des verfassungsrechtlich garantierten Rechtes auf kommunale Selbstverwaltung, zu welcher auch die Finanzhoheit gehört. Danach dürfen die Kommunen die Angelegenheiten ihrer örtlichen Gemeinschaft selbst regeln und verwalten. Eine Legaldefinition des Begriffs »Haushaltsplan« ist in den einschlägigen Gesetzen und Verordnungen nicht enthalten, er kann gleichwohl folgendermaßen beschrieben werden:
Der Haushaltsplan ist eine maßgebende, systematische Zusammenstellung aller erwarteten, veranschlagten Haushaltsmittel, die eine Kommune innerhalb einer bestimmten Periode (in der Regel ein Kalenderjahr) zur Erfüllung ihrer Aufgaben voraussichtlich benötigt.
Der Haushaltsplan zeigt alle mit der Leistungserbringung, auf ein Haushaltsjahr bezogenen verbundenen Erträge und Aufwendungen (Ergebnisgrößen) sowie Ein- und Auszahlungen (Zahlungsgrößen) und damit die voraussichtliche Entwicklung der Vermögens-, Ertrags- und Finanzlage auf.
2.2.2Aufbau des Haushaltsplans
Es braucht Geduld, sich mit dem Haushaltsplan einer Kommune auseinander zu setzen. Die einzelnen – oft farblich voneinander abgetrennten – Teile des Haushaltsplans spiegeln große Teile des Lebens der örtlichen Gemeinschaft wider und sind für das Gemeinwohl von großer Bedeutung.
Der systematische Aufbau des Haushaltsplans wird unter anderem durch die verbindlichen Vorgaben des NKomVG vorgeschrieben.
§ 113 II 1 NKomVG formuliert zur Gliederung des Haushaltsplans:
(2)1Der Haushaltsplan ist in einen Ergebnishaushalt und einen Finanzhaushalt zu gliedern.
Zur weiteren Gliederung enthalten die Verordnung über die Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans sowie die Abwicklung der Kassengeschäfte der Kommunen (Kommunalhaushalts- und -Kassenverordnung – KomHKVO) sowie die 18 Haushaltsmuster (lt. Ausführungserlass 2017) zusätzliche Strukturvorgaben.
Abbildung 4: Aufbau des Haushaltsplans
Die in § 1 I KomHKVO gelisteten, aktiv von der Vertretung zu gestaltenden Bestandteile des Haushaltsplans sind für den Bestand des Haushaltsplans unverzichtbar. Sie können aufgrund ihres Rechtsnormcharakters nur im offiziellen Verfahren durch eine Nachtragshaushaltssatzung geändert werden.
Bei den in § 1 II 1 KomHKVO gelisteten (Pflicht-) Anlagen des Haushaltsplans ist schon auf den ersten Seiten der Vorbericht auffällig.
§ 6 S. 1 und 2 KomHKVO formulieren zum Vorbericht:
1Der Vorbericht hat einen Überblick über die Entwicklung und den Stand der Haushaltswirtschaft zu geben. 2Er enthält eine wertende Analyse der finanziellen Lage und ihrer voraussichtlichen Entwicklung.
Ziel des Vorberichts ist es, die wichtigsten Finanzdaten über die gegenwärtige und die zukünftig zu erwartende Haushaltslage in kompakter Form aufzuarbeiten und für gesamtgemeindliche Entscheidungen bereit zu halten. Die geforderten Angaben werden hier oft in konzentrierter Form (tabellarisch und grafisch) dargestellt und sind auch ohne ausreichende Kenntnisse des Haushaltsrechts verständlich. So werden neben langfristigen Trends zu Investitionstätigkeiten oder Zielvorgaben oftmals auch aktuelle und zu erwartende finanzwirtschaftliche Probleme der Kommune beschrieben.
Neben diesem Vorbericht existieren noch weitere nach § 1 II 1 KomHKVO zum Haushaltsplan gehörende Anlagen. Die Anlagen, die keinen Rechtsnormcharakter besitzen und zum Teil auch frei gestaltbar sind, sollen das Zahlenwerk auch für Personen verständlicher machen, die nur wenig oder gar nicht mit Finanzvorfällen umgehen. Sie dienen der Vertretung und ihren Ausschüssen als informative Grundlage für die Beratung des Haushaltsplans und der Öffentlichkeit und Aufsichtsbehörde zur Unterrichtung über das Gesamtbild der Vermögens-, Ertrags- und Finanzlage der Kommune, ihre wichtigsten Vorhaben und Dienstleistungen (Produkte) sowie den Umfang der wirtschaftlichen Betätigung der Kommune.
Auf einen Blick: Aufbau des Haushaltsplans
Die Bestandteile nach § 1 I KomHKVO als unverzichtbare, wesentliche Teile des Haushaltsplans werden durch den Beschluss der Vertretung über die Haushaltssatzung festgesetzt und stehen der Haushaltssatzung normativ gleich.
Die Anlagen des Haushaltsplans nach § 1 II KomHKVO dienen als ergänzende haushaltswirtschaftliche Unterlagen der Unterrichtung der Vertretung, der Bürger und der Kommunalaufsicht über die finanzwirtschaftlichen Entwicklungen der Kommune. Sie zeigen in übersichtlicher Aufbereitung haushaltswirtschaftliche Zusammenhänge und Informationen auf, die sich aus den Bestandteilen ergeben.
2.2.3Bedeutung des Haushaltsplans
Die durch die kommunale Selbstverwaltung garantierte Finanzhoheit dokumentiert zugleich, dass die Verwaltung bei der Ausführung an die Festlegungen des durch die Haushaltssatzung festgesetzten Haushaltsplans gebunden ist.
§ 113 III 1 und 2 NKomVG fixieren die besondere Bedeutung des Haushaltsplans:
(3)1Der Haushaltsplan ist Grundlage für die Haushaltswirtschaft der Kommunen. 2Er ist nach Maßgabe dieses Gesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Vorschriften für die Haushaltsführung verbindlich.
Der Haushaltsplan ist eine verbindliche Grundlage für die Tätigkeiten, die zur Vorbereitung, Aufstellung, Festsetzung, Ausführung und Abrechnung der jährlichen Haushaltswirtschaft der Kommune gehören. Dieses bedeutet auch, dass die Verwaltung durch den Haushaltsplan zur Haushaltsführung ermächtigt und in die Lage versetzt
