su parte, las demandas por la ampliación del acceso a la educación superior determinaron el contexto en el que surgió la preocupación de los gobiernos por la pertinencia y calidad de este nivel educativo y su financiamiento, lo que impulsó la evaluación como medio de información para asegurar la calidad. Más tarde, el interés gubernamental fue mayor por el crecimiento del nivel terciario de la educación debido a las exigencias de la sociedad del conocimiento a escala global, asunto que preocupa a los empresarios y es motivo de recomendaciones por parte de organismos internacionales públicos y privados (Bleiklie, 2005). Así se han abierto las puertas de las IES a poblaciones que antes no podían aspirar a ingresar en ellas, aunque la ampliación de la matrícula en sistemas educativos y países en condiciones muy heterogéneas y con austeridad de recursos no puede evitar que se generen o regeneren conglomerados educativos de “varias velocidades” —en lo interno o por comparación con otras naciones—, lo que repercute en fenómenos de inclusión y exclusión.
El sistema de evaluación de la educación superior en México
Algunos rasgos similares a los expuestos, combinados con otros propios, se verifican en el origen del sistema de evaluación de la educación superior e investigación científica y tecnológica de México. Influyeron en este proceso factores nacionales e internacionales, incluida la preocupación del gobierno por el monto creciente del financiamiento de la educación superior. Cabe puntualizar al menos dos factores. En primer lugar, la reestructuración de la educación superior en las últimas cuatro o cinco décadas, donde se genera la mayor parte de la investigación científica y docencia del país, con repercusiones en cada institución. En segundo lugar, la intención de orientar el cambio hacia metas estratégicas comunes. Esto último es una dificultad porque el desarrollo del sistema, ya sea en sus etapas de más espontaneidad o de planeación conjunta, no permite la homogeneización, dadas las diferencias de tradición, especialización, contexto regional, relaciones políticas, financiamiento, y competencia entre instituciones públicas o privadas por captar estudiantes, entre otras variables.
En México, al igual que en otros países, lo decisivo en cincuenta años ha sido el crecimiento de la demanda de educación superior de grupos sociales que antes no tenían acceso a ese nivel. La política educativa durante el “desarrollo estabilizador” se orientó al aumento de la matrícula, lo que significaba una promesa de movilidad social, reconocimiento de estatus y mejora de nivel de vida mediante la inclusión de egresados en el mercado de trabajo de las profesiones. En épocas más recientes han influido las transformaciones supranacionales, con las consecuentes presiones para que el nivel superior de enseñanza e investigación dé respuesta a los desafíos de la globalización en un mundo interconectado, y participe produciendo y no solo consumiendo los avances en ciencia y tecnología: la economía en la sociedad del conocimiento demanda nuevos tipos de educación y más investigación científica.
Al mismo tiempo y no obstante los periodos en los que el sector se ha beneficiado con aumentos de presupuesto, la perspectiva de incremento constante parece, no menos que en otros países, poco probable, por lo que se impone la lógica del ajuste presupuestal con mayor exigencia y vigilancia en el uso de los fondos. Así se explica en lo tocante a los ingresos individuales de los académicos, la relación entre salario base y estímulos monetarios debidos a evaluación de desempeño, y en la demanda de que las IES e institutos de investigación informen acerca de sus ejercicios presupuestales y obtengan ingresos por otros canales que complementen a los oficiales. La exigencia de rendición de cuentas a las IES autónomas por parte del Legislativo federal, o la insistencia en el enfoque interdisciplinario que significa ponerse al día con el conocimiento de avanzada y potenciarlo localmente, se han unido a la evaluación en un proceso complejo de diversos vectores de control por medio del cual se busca determinar el futuro de la educación superior y la investigación. La evaluación pretende enlazar más estrechamente la esfera interna de estas instituciones con el entorno nacional e internacional, hasta cierto punto, del que dependen.
Lo típico ha sido, al menos al inicio, la cuantificación de resultados fáciles de verificar, más que la observación de procesos y el énfasis en lo individual asociado polémicamente a la recompensa monetaria. Para entender esto es necesario referirse al desarrollo del sistema de educación superior. La matrícula de este había sido reducida y variable según las regiones del país y todavía es insuficiente en relación al grupo de edad respectivo, si bien es clara la tendencia al alza políticamente inducida en los últimos años. La baja captación histórica se debía en buena parte al carácter elitista del sistema —sin perjuicio de su democratización progresiva durante el siglo XX— y a que la población de México tuvo un mayor crecimiento recién en la segunda posguerra. Como reflejo de la ampliación de la educación en general, las instituciones enfrentaron el doble desafío de la apertura de la matrícula y de su consecuente crecimiento acelerado, capaz de desbordar toda expectativa de planeación. Estos y otros acontecimientos llevaron al gobierno a tomar cartas en la educación superior; mas su acción se veía acotada por barreras políticas y jurídicas dado que, de las distintas instituciones constituyentes del sistema superior (universidades, institutos tecnológicos y escuelas normales), las más importantes por número de alumnos, presupuesto y representatividad eran las universidades públicas, en su mayoría jurídicamente autónomas e insertas en contextos regionales y tradiciones intelectuales diversas. De esta manera se evidenciaba la dificultad del Poder Ejecutivo para poner en marcha una política unificada.
Sin embargo, en los hechos la autonomía tuvo como contrapeso la necesidad del financiamiento que en esa época, e incluso ahora, depende en gran medida del gobierno federal —y solo subsidiariamente de los gobiernos locales cuyos aportes varían dependiendo de la entidad federativa de que se trate—. Desde el punto de vista de las instituciones ello comporta como mínimo tres restricciones: los flujos financieros son manejados por el gobierno, más allá de que deriven de decisiones del Legislativo acerca de las leyes de egresos e ingresos; las asignaciones a las IES por parte del Ejecutivo dependen de la matrícula que atienden y de criterios difusos determinados con frecuencia por negociaciones directas entre autoridades e instituciones educativas; y la contingencia se acentúa en las coyunturas frecuentes de crisis económica y restricción del gasto público (Varela, 2011; Mendoza, 2007).
A lo anterior hay que sumar la política más o menos tácita de facilitar el crecimiento de las instituciones privadas, lo que indirectamente resolvía o compensaba cuestiones irresueltas en las instituciones públicas como la absorción de la matrícula, la calidad de la enseñanza o conflictividad política; lo que no quiere decir que las IES privadas, en crecimiento indiscriminado, estén exentas de problemas de calidad. Introducir una competencia entre las instituciones públicas y privadas en el sistema de educación superior —así fuera deliberado o no— sirvió de aviso a las instituciones públicas reticentes al cambio, lo que las llevó a adoptar reformas que el gobierno, la empresa privada o grupos de opinión descontentos con su desempeño querían ver plasmadas. No obstante, esto no podía ser por sí mismo un elemento de orientación de la educación pública, ni sustituir la responsabilidad oficial en la materia. Las relaciones de mercado o la competencia interinstitucional abierta no pueden fungir como sustituto de la política educativa, la cual se basa en el lazo entre planeación, evaluación y financiamiento.
El impulso de la planeación en la educación superior fue un hecho a partir de los años setenta. La idea de racionalizar su financiamiento estaba ya presente, no solo porque equivocadamente se preveía en aquel entonces un prolongado periodo de elevado crecimiento económico, sino porque ello era base de la oferta de fondos para las instituciones a cambio de implementar la planeación a escala nacional. No obstante, aparte de la crítica coyuntura económica de los años ochenta que deterioró los supuestos financieros del modelo, el proyecto estaba limitado por el voluntarismo y las inercias de las instituciones y muy en particular por la ausencia de una evaluación consistente que estudiara la factibilidad, permitiera rectificaciones y observara el logro efectivo de las metas planeadas. El resultado fue la disociación entre planeación y evaluación. De este modo, al interior de las instituciones seguía reinando una acentuada heterogeneidad, la falta de metas comunes y el desconocimiento
