debió esperar una nueva coyuntura financiera a fines de los años ochenta para cristalizar. Se buscó entonces otro modo de asignación de recursos monetarios, que ofreciera la posibilidad de aumentar las remuneraciones a las instituciones y a los académicos premiando su desempeño medido por indicadores; esto implicó buscar nuevos consensos y anudar polémicamente la evaluación de resultados al pago de estímulos, en una dimensión individualizada y cuantitativa. La concreción inicial de la autoevaluación tuvo un posible doble fundamento relacionado con la dinámica interna de las IES, sobre todo con la de las universidades públicas autónomas. En primer lugar, se supone que para que el sistema goce de legitimidad debe ser propio y no impuesto; en segundo, para las universidades públicas autónomas así se preservaba el principio de no intromisión del gobierno.
Sin perjuicio de la iniciativa de cada institucion, la política de evaluación fue impulsada por la Secretaría de Educación Pública (SEP) en coordinación con la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES) (Varela y Valenti, 2015). El objetivo de calidad estaba propuesto desde fines de los años setenta y en noviembre de 1989 se aprobaron los criterios generales para formar la Comisión Nacional de Evaluación (Conaeva), que quedó integrada por el titular de la SEP y otros representantes del gobierno federal y de las universidades públicas. La función de la Conaeva era atender el programa de modernización educativa del sexenio en curso, además de que brindaba lineamientos generales que definía el secretariado técnico de la comisión. El papel de la Conaeva fue importante desde el punto de vista político y de difusión y concientización respecto de la necesidad de la evaluación, pero su peso se fue atenuando con el paso del tiempo, en parte porque se promovió la autoevaluación de las universidades autónomas y la evaluación externa a cargo de organismos no gubernamentales como los Comités Interinstitucionales de Evaluación de la Educación Superior (CIEES) y porque la misma SEP directamente se lo fue quitando.
Subyacía en esto una diferente relación entre autoridad política y sistema de educación superior e investigación científica, la cual se afectaba en lo presupuestal por el bajo nivel de fiscalidad del Estado mexicano, lo que se refleja en especial para la educación superior. Esta, por sus características, requiere un ingente caudal de fondos, lo que se contrapone a la restricción presupuestal que no se determina por las necesidades, sino por cuánto hay en caja según la autoridad hacendaria.
El financiamiento es una variable compleja, que se relaciona con dimensiones que van desde la definición de la política económica a nivel nacional hasta fricciones políticas —dada la función crítica de la universidad— y cuestiones específicas de asignación de fondos a IES determinadas. Ser sujeto de evaluación puede impulsar el mejoramiento y la transparencia de los resultados, pero también las tensiones y la pseudocultura de la simulación. No se cierra todavía la discusión acerca del mejor procedimiento a tomar en cuenta y sobre si acaso no se habrían adoptado en México métodos y perspectivas implementadas antes en otras naciones cuyos resultados han sido poco satisfactorios (Aboites, 2012).
En este modelo se mantiene la tradicional autonomía jurídica o técnica de las IES e institutos de investigación por lo que las instituciones académicas, así como diversifican sus interlocutores acudiendo al Poder Legislativo o a los medios de comunicación, deben de buscar informar directamente a sus estudiantes o a los de otras instituciones acerca de la calidad de sus servicios. La relación con el Poder Ejecutivo se potencia cuando deja de ser pasiva (rendición de cuentas a cambio de fondos) o de oposición (criticando la política oficial en la materia), para ser de interacción por medio de propuestas propias de evaluación.
Diversas instancias de evaluación se han establecido paulatinamente en el sistema mexicano hasta desembocar en una trama extensa y compleja (Gago, 2012). Se pretende que acreditación, evaluación y regulación de la calidad estén interrelacionadas. Se acredita a través de un proceso de evaluación, lo que quiere decir que esta apoya proveyendo juicios sobre individuos e instituciones. (Aunque no siempre la evaluación da lugar a acreditación.) En la definición oficial ello responde a una visión integral guiada por el propósito de mejorar la calidad consolidando instituciones; verificando cumplimiento de metas y objetivos por parte de los evaluados (instituciones, programas o personas); asegurando al público que los evaluados cumplen con la exigencia de calidad y comprometiendo al gobierno, sociedad civil y colegios académicos en el objetivo de alcanzar una educación superior con sentido social (Mercado y Sánchez, 1998). La evaluación ligada a la acreditación en educación superior se aplica principalmente a los programas de docencia. En cambio, la modalidad de evaluación de propuestas de las instituciones se relaciona con otorgarles recursos extra para proyectos específicos (que incluyen infraestructura material, tecnológica y recursos para un desarrollo académico en particular).
En lo administrativo se aspira a la simplicidad de los procesos, la economía de costos y la autosustentación a largo plazo, lo que no siempre condice con el trabajo administrativo que verdaderamente se exige, en función de la provisión de datos que no se circunscriben a requerimientos y formatos homogéneos.[7] Tal red de instancias provee varias perspectivas de observación y permite distintos niveles de trato a instituciones con especialidades y desempeños diversos, pero al mismo tiempo complica bastante la tarea de rendir cuentas a los evaluadores.
En suma, se implantaron métodos de coordinación e integración a nivel nacional sin prescindir de ciertos rasgos de descentralización. El diseño es a escala nacional, lo que acarrea el riesgo de un sistema muy unificado que puede fragmentarse en los hechos e incluso en la normatividad. Esto probablemente responde a la tendencia centralizadora de la administración pública mexicana y a la desconfianza del gobierno federal —gestor del proceso— en relación con los desafíos políticos y administrativos focalizados en las instituciones. De este modo se quiso dar continuidad y seguimiento a las políticas federales para el nivel superior y proporcionar un foro de discusión y establecimiento de compromisos con las instituciones en torno a la concreción de metas.
En la relación gobierno-instituciones, la política de planeación de los años setenta tuvo un sesgo a favor de la autoevaluación. Y aunque no se encontró información acerca de la aplicación de este procedimiento, era lo que se llamaba “autoestudio” de las instituciones, lo cual no funcionó, pero la idea fue rescatada por el sistema de estímulos que se puso en práctica a fines de la década de 1980.
La visión de largo alcance para la mejora de la educación superior se contrapesó con las necesidades inmediatas de las IES con creciente demanda docente —lo que a su vez determinaba una tensión problemática con el sector de investigación—, que aun dentro de una misma institución requiere de tiempos y dedicación específicos.
Con la función de instancias de evaluación externa se pusieron en marcha los Comités Interinstitucionales de Evaluación de Educación Superior (CIEES) que además de dedicarse a la observación de programas académicos, previa solicitud, asesoran a las instituciones sobre un proyecto o plan, aunque sus tareas más importantes son las de diagnóstico, acreditación y reconocimiento. En su concepción diagnóstica, los CIEES trataron de distanciar la evaluación de la alternativa premio-castigo, debido a que esto requiere un equipo de especialistas y más tiempo de trabajo. La acreditación en cambio es más ágil y lo fundamental es la confianza depositada en los que la realizan. En ambos casos la actitud del que es evaluado es diferente. La filosofía de los CIEES consiste en considerar que la cooperación entre instituciones y académicos, y no la amenaza de la sanción, será la que eleve la calidad. En este esquema se observan cuatro grandes etapas: a) prediagnóstico, b) análisis de documentación institucional, c) plan de visita acordado con la institución examinada para aclarar dudas surgidas durante el prediagnóstico, d) visita y elaboración del reporte. El informe resultante se realiza por consenso de los miembros de la comisión de que se trate, se entrega a las autoridades institucionales y si estas así lo deciden, lo difunden (Pérez, 1998). Sin embargo, para algunas instancias de evaluación de la SEP —como el Programa de Fortalecimiento de la Calidad en Instituciones Educativas (Profocie)— es un requisito que las IES informen acerca de los reportes recibidos de
