La fuga de capitales fue calculada a partir de la formación de activos externos descontada la variación en los saldos de los depósitos en moneda extranjera.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información del BCRA.
Sin duda, las mayores regulaciones a la venta de divisas para atesoramiento fueron el factor fundamental que explica el fuerte descenso que registró la fuga de capitales –por los canales legales– durante el último mandato de Cristina Fernández de Kirchner. Tal como se puede observar en el gráfico 1.7, la fuga realizada a través de la adquisición de divisas y billetes en poder del Banco Central descendió de manera abrupta a partir de 2012. La relajación parcial de estos controles explica su leve incremento en 2014 y 2015.
Sin embargo, el control de cambios se reveló insuficiente para resolver el deterioro en las cuentas externas, como quedó en evidencia con la devaluación de la moneda a comienzos de 2014 (gráfico 1.6). Las restricciones cambiarias, un mayor control al comercio exterior y la utilización de las reservas internacionales acumuladas en el período anterior permitieron sobrellevar la escasez de divisas sin que esta derivase en una crisis económica pronunciada, pero estuvieron lejos de resolver de manera sustentable la restricción externa que aquejaba a la economía argentina.
El nuevo modelo financiero y su crisis (2015-2019)
El gobierno que asumió a fines de 2015 adjudicó el virtual estancamiento económico en el que se encontraba la economía argentina desde 2012 –alternando años de débil crecimiento con otros de moderadas contracciones (gráfico 1.1)– al excesivo intervencionismo estatal (tanto por el aumento del gasto público como por las mayores regulaciones económicas). Según su perspectiva, los incrementos salariales habían expandido el consumo privado por encima de sus capacidades, lo que había desincentivado la inversión y generado grandes desequilibrios macroeconómicos (déficit fiscal, inflación, distorsión de precios relativos, escasez de divisas).
En este sentido, los pilares del nuevo modelo dejarían de ser el consumo (en especial el público) y pasarían a apoyarse en la inversión (sobre todo extranjera) y las exportaciones. En el terreno productivo se pretendía sintonizar con otras experiencias neoliberales de la región (Chile y Colombia, principalmente), aunque también se proponía seguir el “modelo australiano”. Al respecto, se consideraba que existían importantes sectores que debían ser reconvertidos, entre los cuales se encontraban aquellos “latentes” (automóviles, maquinaria agrícola, medicamentos) –que podrían volverse así competitivos–, en tanto la mayor parte del empleo en los sectores considerados “sensibles” (textiles, calzado, electrónica de consumo, muebles) debía mutar de manera paulatina hacia la prestación de servicios (idealmente aquellos basados en el “conocimiento”) (Ministerio de Producción, 2016).
Para avanzar con su “modelo” basado en la inversión y en las exportaciones, el gobierno de Cambiemos llevó adelante una serie de acciones y medidas que buscaban alentar la llegada de nuevas inversiones extranjeras y expandir las ventas externas de productos agroindustriales, hecho que quedó reflejado en la idea de convertir a la Argentina, como ya se mencionó en el Prólogo, en el “supermercado del mundo”. Entre las medidas de desregulación y liberalización más destacadas estuvieron la derogación de las regulaciones cambiarias y la devaluación de la moneda, una apertura comercial (eliminación de las Declaraciones Juradas Anticipadas de Importación –DJAI– y del régimen de consulta previa),[14] la reducción de retenciones a las exportaciones de algunos productos y eliminación total de otros (véase el capítulo 6), la relajación o directamente eliminación de regulaciones a los movimientos de capitales (dilatación de los tiempos de liquidación de divisas a exportadores o supresión de la obligatoriedad de traerlas al país, eliminación del tiempo mínimo de estadía para las inversiones de cartera, etc.), y el inicio de un nuevo proceso de endeudamiento externo. A ello debe agregarse la “apuesta estratégica” de la administración Macri por suscribir una serie de tratados de libre comercio (TLC), entre los que se encontraron iniciativas tendientes a la incorporación del país a la Alianza del Pacífico y al Tratado de Asociación Transpacífico, negociaciones de tratados de libre comercio con los Estados Unidos, Canadá y México y un acuerdo comercial de amplio espectro entre la Unión Europea y el Mercosur (Pascual y Ghiotto, 2019).
Las medidas de liberalización y de seducción al capital extranjero no derivaron en la esperada “lluvia de inversiones”; de hecho, las inversiones de las empresas transnacionales en el país en el período 2016-2019 se mantuvieron en niveles promedio inferiores a los registrados entre 2007 y 2013. Otra vez, el aporte neto de divisas de este tipo de inversiones fue exiguo, ya que la remisión de utilidades representó el 71% de los ingresos (cuadro 1.1). Si se compara con lo ocurrido en el período anterior (2012-2015), en el cual estuvieron vigentes las regulaciones cambiarias, se observa que las medidas de liberalización y desregulación tuvieron un impacto mayor en los egresos por remisión de utilidades que en incentivar el ingreso de nuevas inversiones extranjeras.
Tampoco fueron auspiciosos los resultados de la apuesta por incrementar las exportaciones a partir de una mayor liberalización del comercio exterior. Al respecto, durante el período de gobierno de Cambiemos se registraron dos años con superávit (2016 y 2019) y dos con déficit comercial (2017 y 2018), lo que mostró la dificultad de acumular divisas por esa vía. Cabe señalar que los superávits logrados no se dieron por el esperado “boom” exportador: en un contexto mundial de crecimiento moderado y acrecentamiento de los conflictos comerciales entre las principales potencias,[15] las ventas al exterior se mantuvieron en registros inferiores a los alcanzados entre 2010 y 2014 (gráfico 1.2).
Más allá del impacto negativo que tuvo la fuerte sequía de 2018 en las exportaciones agropecuarias, el escaso dinamismo que registraron las ventas externas argentinas durante el gobierno de Cambiemos demuestra el acotado alcance de las desregulaciones y devaluaciones para impulsar las exportaciones.
Para peor, el magro desempeño que mostraron las exportaciones revistió un carácter cualitativamente regresivo, en tanto se acentuó su proceso de reprimarización. Si bien todas las ventas externas retrocedieron en términos absolutos en relación con el período 2007-2015, la retracción fue menor en productos primarios y manufacturas de origen agropecuario. Juntos, estos dos rubros representaron un 63,6% de las ventas externas del país entre 2016 y 2019, y ganaron una participación dentro de la canasta exportadora de 5,7 puntos porcentuales respecto del promedio 2007-2015 (cuadro 1.2).
Cuadro 1.2. Estructura exportadora por grandes rubros y etapas, 2003-2019 (promedios anuales en porcentaje)
| 2003-2006 | 2007-2015 | 2016-2019 | |
| Productos primarios | 19,8 | 22,4 | 25,5 |
| Manufacturas de origen agropecuario | 33,3 | 35,5 | 38,1 |
| Manufacturas de origen industrial | 29,4 | 33,3 | 31,0 |
| Combustibles y energía | 17,5 | 8,8 | 5,4 |
| Total general | 100,0 | 100,0 | 100,0 |
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Intercambio Comercial Argentino Indec.
Entre los rubros con peores desempeños se destaca la sostenida pérdida de incidencia de combustibles y energía, tendencia que se registraba desde 2007. Pero sobre todo es visible el retroceso de la participación de las manufacturas de origen industrial en la canasta exportadora del país. En línea con el sesgo anti-industrial del gobierno (Costantino, 2019) y dado el pobre desempeño de la economía brasileña[16] –principal destino de este tipo de bienes–, en promedio estas mostraron una contracción respecto del valor registrado en la última etapa del kirchnerismo, y perdieron así gravitación en la estructura exportadora.
Dado el pobre comportamiento de las exportaciones, el resultado comercial estuvo determinado sobre todo por lo ocurrido con las importaciones, que en los años con déficit aumentaron y en aquellos con
