kennt neben dem Planfeststellungsbeschluss als weitere Form der Zulassung die Plangenehmigung, die in § 74 Abs. 6 VwVfG sowie den meisten Fachgesetzen vorgesehen ist. Der Gesetzgeber schafft dabei zumeist ein Regel-Ausnahme-Verhältnis. Der Regelfall der fachplanerischen Zulassung ist die Planfeststellung. Nur soweit deren Anwendungsbereich überhaupt eröffnet ist, kann unter bestimmten Voraussetzungen die Plangenehmigung an ihre Stelle treten[270]. Mit der Bereitstellung der Plangenehmigung als weitere fachplanerische Zulassung verfolgt der Gesetzgeber in erster Linie den Zweck der Verfahrensbeschleunigung. Dies kommt besonders deutlich in § 74 Abs. 6 S. 2 Hs. 2 VwVfG zum Ausdruck. Danach finden die Vorschriften über das Planfeststellungsverfahren auf die Plangenehmigung keine Anwendung. Dies bedeutet, dass die verfahrensrechtlichen Anforderungen, vor allem die aufwendigen Verfahrensschritte des Anhörungsverfahrens, bei der Plangenehmigung unterbleiben können. Demgegenüber ist die Plangenehmigung gemäß § 74 Abs. 6 S. 2 Hs. 1 VwVfG weitgehend mit den gleichen weitreichenden Rechtswirkungen wie der Planfeststellungsbeschluss ausgestattet. Das gilt zum Teil selbst für die enteignungsrechtliche Vorwirkung, die der Plangenehmigung in einer Reihe von Fachgesetzen beigelegt wird[271].
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Das Entscheidungsprogramm der Planfeststellung dient dazu, Konflikte innerhalb komplexer Interessengefüge zu einem Ausgleich zu bringen. Der Ermittlung der in diesen Gefügen zu berücksichtigenden Belange und Interessen dient insbesondere auch das Anhörungsverfahren mit seinen umfangreichen Partizipationsmöglichkeiten. Der Verzicht auf diese Verfahrenselemente ist nur dann möglich, wenn es sich um ein einfaches Vorhaben handelt, das nur geringe Auswirkungen auf öffentliche Belange und Rechte Dritter mit sich bringt, denn eine Befreiung von den materiell-rechtlichen Anforderungen erfolgt für die Plangenehmigung nicht. Diesbezüglich unterliegt sie den gleichen Anforderungen wie Planfeststellungsbeschlüsse. Dementsprechend kann gemäß § 74 Abs. 6 S. 1 Nr. 1 VwVfG die Plangenehmigung nur dann an die Stelle der Planfeststellung treten, wenn das Vorhaben Rechte Dritter nicht oder nur unwesentlich beeinträchtigt oder diese sich einverstanden erklären, was die Rechtsbeeinträchtigung beseitigt[272]. Für Vorhaben, die weitreichende Auswirkungen auf eine Vielzahl von Betroffenen haben, kommt die Plangenehmigung damit von vornherein nicht in Betracht.
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Gemäß § 74 Abs. 6 S. 1 Nr. 2 VwVfG ist überdies das Benehmen mit den Trägern öffentlicher Belange, deren Aufgabenbereich durch das Vorhaben berührt wird, herzustellen. Das erfordert der Sache nach eine Beteiligung der genannten Träger öffentlicher Belange. Diese ist bereits deshalb erforderlich, weil auch der Plangenehmigung die Konzentrationswirkung des § 75 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 VwVfG zukommt. Der Unterschied zum Planfeststellungsverfahren liegt hier in der fehlenden Formalisierung des Beteiligungsverfahrens.
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Die Verfahrensvereinfachung als Zweck der Plangenehmigung bedingt auch, dass das Plangenehmigungsverfahren als Trägerverfahren für eine Umweltverträglichkeitsprüfung nicht in Betracht kommt. Hierauf bezieht sich § 74 Abs. 6 S. 1 Nr. 3 VwVfG, wonach eine Plangenehmigung ausscheidet, wenn für das Vorhaben eine den Anforderungen des § 73 Abs. 3 S. 1 und Abs. 4 bis 7 VwVfG entsprechende Öffentlichkeitsbeteiligung vorgeschrieben ist, was gemäß § 18 Abs. 1 S. 4 UVPG vor allem auf die UVP zutrifft. Dementsprechend ist die fehlende UVP-Pflichtigkeit eines Vorhabens die dritte Anwendungsvoraussetzung der Plangenehmigung[273]. Dies kennzeichnet die zentrale Bedeutung, die die Regelungen über die Umweltverträglichkeitsprüfung im Rahmen des Fachplanungsrechts einnehmen: Die Entscheidung über die richtige Verfahrensart hängt maßgeblich von der UVP-Pflichtigkeit des Vorhabens ab[274].
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Das wesentliche Merkmal des Instruments der Plangenehmigung liegt gemäß § 74 Abs. 6 S. 2 Hs. 2 VwVfG in der Nichtanwendbarkeit der Anforderungen des Planfeststellungsverfahrens. Vergleicht man beide Verfahren, zeigt sich, dass der wichtigste Unterschied im Wegfall der Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 73 Abs. 3, Abs. 4 bis 7 VwVfG liegt[275]. Zugleich müssen anders als im Planfeststellungsverfahren auch die Umweltschutz- und Naturschutzvereinigungen nicht beteiligt werden. Behörden und betroffene Dritte sind, wie die Anwendungsvoraussetzungen des § 74 Abs. 6 S. 1 VwVfG zeigen, auch im Plangenehmigungsverfahren zu beteiligen. Hier entfallen jedoch die formellen Vorgaben des Planfeststellungsverfahrens. Diesbezüglich und hinsichtlich aller anderen Verfahrensfragen finden die allgemeinen Vorschriften über das Verwaltungsverfahren der §§ 9 ff. VwVfG Anwendung. Besondere Anforderungen ergeben sich aber für die Phase des Planungsprozesses vor der Antragstellung. Da die Anwendbarkeit der Plangenehmigung in der Regel davon abhängt, dass das Vorhaben nicht UVP-pflichtig ist, ist ein Feststellungsverfahren nach §§ 5 ff. UVPG durchzuführen.
II. Entfallen von Planfeststellung und Plangenehmigung
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Keine Zulassungsform der Fachplanung ist die Möglichkeit, Planfeststellung oder Plangenehmigung entfallen zu lassen. Die Entscheidung über das Entfallen ist keinesfalls ein Ersatz für die Planfeststellung. Sie stellt keine planerische Entscheidung dar und umfasst demgemäß auch keine Abwägung. Das Entfallen kommt dann in Betracht, wenn das Vorhaben keine oder jedenfalls keine abwägungsbedürftigen Auswirkungen auf öffentliche Belange oder Rechte Dritter aufweist. Vor allem fehlen der Entscheidung über das Entfallen die Rechtswirkungen der Planfeststellung. Aufgrund des Fehlens einer Konzentrationswirkung leben die ansonsten durch die Planfeststellung verdrängten sonstigen Zulassungserfordernisse wieder auf[276]. Gemäß dem Wortlaut der Vorschrift entfallen Planfeststellung und Plangenehmigung beim Vorliegen der Anwendungsvoraussetzungen ohne weitere behördliche Entscheidung[277]. Eine behördliche Feststellung dürfte jedoch zulässig und aus Gründen der Rechtssicherheit zweckmäßig sein[278].
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§ 74 Abs. 7 S. 1 VwVfG erlaubt ein Entfallen von Planfeststellung und Plangenehmigung nur in Fällen von unwesentlicher Bedeutung. Dies setzt voraus, dass Rechte anderer nicht beeinflusst werden oder mit den Betroffenen entsprechende Vereinbarungen getroffen worden sind (§ 74 Abs. 7 S. 2 Nr. 2 VwVfG). Weiterhin dürfen öffentliche Belange nicht berührt werden oder die entsprechenden behördlichen Entscheidungen müssen vorliegen (§ 74 Abs. 7 S. 2 Nr. 1 VwVfG). Und schließlich darf auch hier eine den Anforderungen des § 73 Abs. 3 S. 1 und Abs. 4 bis 7 VwVfG entsprechende Öffentlichkeitsbeteiligung nicht durch andere Regelungen vorgeschrieben sein (§ 74 Abs. 7 S. 2 Nr. 3 VwVfG), was das Entfallen für UVP-pflichtige Vorhaben ausschließt.
III. Bebauungsplan
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Für die Planung von Bundesfernstraßen (§ 17b Abs. 2 FStrG) und Straßenbahnen (§ 28 Abs. 3 PBefG) besteht überdies die Möglichkeit, die an sich erforderliche Planfeststellung durch einen Bebauungsplan zu ersetzen[279]. Dies erscheint vor allem dann sinnvoll, wenn das Vorhaben zahlreiche städtebauliche Konflikte hervorruft, die in einem Bauleitplanverfahren besser abgearbeitet und bewältigt werden können. Ein planfeststellungsersetzender Bebauungsplan unterliegt den Regelungen des BauGB. Es fehlen ihm grundsätzlich die Rechtswirkungen der Planfeststellung.[280] Auch die für Verwaltungsakte geltenden Grundsätze finden keine Anwendung[281].
I. Rechtsschutz des Vorhabenträgers
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Wird die Planfeststellung versagt, steht dem Vorhabenträger die Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO offen, wobei in der Regel wegen des Bestehens eines planerischen Gestaltungsspielraums lediglich ein Bescheidungsurteil ergeht[282]. In vielen
