Weitere Reformen99, 100
C. Bewertung und Ausblick102 – 115
I. Vom Gemeinsamen Markt zum Gemeinsamen Lebensraum102, 103
II. Vom Nebeneinander mitgliedstaatlichen Vollzugs zum Verwaltungsverbund104, 105
III. Innovationen durch Unionsverwaltungsrecht106
IV. Spannungsverhältnisse im Verwaltungsverbund107 – 109
V. Probleme demokratischer Legitimation im Verwaltungsverbund110 – 112
VI. Die Rolle des EuGH im Verwaltungsverbund113
A. Einleitung
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Europäischer Integrationsprozess
Seit den Römischen Verträgen von 1957[1] ist es das Ziel des europäischen Integrationsprozesses einen immer engeren Zusammenschluss der europäischen Völker zu schaffen, zuletzt bestätigt im Vertrag von Lissabon, in dem dieses Ziel nicht mehr nur Inhalt der Präambel ist, sondern prominent in Art. 1 EUV genannt wird. Dieser immer engere Zusammenschluss lässt sich anhand des Europäischen Verwaltungsrechts nachvollziehen. Standen am Anfang einzelne Sektoren wie das Zoll- und Agrarverwaltungsrecht und zudem das Wettbewerbsrecht im Vordergrund,[2] kamen mit fortschreitender Integration eine Vielzahl weiterer Rechtsbereiche hinzu. Die jüngere Entwicklung hat zu komplexen vertikalen und horizontalen Kooperationsverhältnissen zwischen den Verwaltungen der Mitgliedstaaten und der Union geführt. Die Entwicklung dieser zunehmenden Vertiefung der dem Verwaltungsrecht zuzuordnenden Beziehungen innerhalb der Europäischen Union ist Gegenstand dieses Beitrags.
I. Struktur des europäischen Verwaltungsrechts
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Schichten des europäischen Verwaltungsrechts
Das europäische Verwaltungsrecht besteht aus verschiedenen Schichten.[3] Hierzu gehören das Recht der Europäischen Eigenverwaltung, das zu untergliedern ist in das Recht der inneren Organisation und das Recht, das gegenüber Dritten vollzogen wird; des Weiteren das Unionsrecht, das von mitgliedstaatlichen Behörden im Vollzug von Verordnungen oder von Richtlinien in ihrer nationalrechtlichen Gestalt angewendet wird. Auf Sekundärrecht beruht auch das Zusammenwirken der mitgliedstaatlichen Behörden untereinander oder mit Einrichtungen der Europäischen Union, wobei regelmäßig horizontale und vertikale Kooperationsbeziehungen zusammentreffen. Schließlich findet nationales Recht zur Verwirklichung unionsrechtlicher Vorgaben unter Beachtung unionsrechtlicher Vollzugsprinzipien Anwendung.
II. Analysekriterien
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Kriterien der Entwicklungsanalyse
Die Analyse der Entwicklung des europäischen Verwaltungsrechts folgt in zeitlicher Hinsicht den großen Vertragsänderungen. In Bezug auf jede Phase lässt sich dann nach Entwicklungslinien fragen, und zwar in Bezug auf die im Vordergrund stehenden Sachbereiche, die Prinzipien des Verwaltungsrechts sowie Organisation und Verfahren des Vollzugs.[4] Ein Schwerpunkt wird dabei auf der Entwicklung des sich stetig vertiefenden Verwaltungsverbunds liegen.
I. Die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl
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Gründung und Organe der EGKS
Im Jahr 1951 gründeten Belgien, Deutschland, Frankreich, Italien, Luxemburg und die Niederlande in Paris die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl[5] mit vier Organen, in denen sich die verschiedenen Interessen und Funktionen repräsentiert fanden: die Hohe Behörde als Verkörperung des Gemeinschaftsinteresses, der Rat als Vertreter der mitgliedstaatlichen Interessen, die Versammlung zur Verstärkung der demokratischen Legitimation und der Gerichtshof zur Sicherung der Rechtmäßigkeit des Handelns der Hohen Behörde. In Bezug auf diese tauchte in Art. 9 EGKSV der französischen und italienischen Sprachfassung erstmals der Begriff „supranational“ auf. Supranationalität wird im Weiteren zum zentralen Charakteristikum der europäischen Integration.[6]
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Aufgaben der Hohen Behörde
Der EGKSV wird als traité de règles charakterisiert, im Gegensatz zum 1957 nachfolgenden EWGV, der als traité-loi bezeichnet wird.[7] Gemeint ist damit, dass die Aufgaben der Hohen Behörde sehr genau umrissen waren. Sie bestanden in der Schaffung und Aufrechterhaltung eines gemeinsamen Marktes im Sektor Kohle und Stahl durch Abschaffung von Binnenzöllen bei gemeinsamen Außenzöllen, Sicherung der Marktbedingungen, Fördermaßnahmen, notfalls dem Einsatz von Marktregulierungsmaßnahmen, Bekämpfung von Kartellen, Gewährleistung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer im Kohle- und Stahlsektor sowie der Überwachung der Preis- und Lohnentwicklung.
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